我国城乡建设用地增减挂钩制度的研究

    尚鹏娟

    【摘 要】 中国城乡建设用地利用目前存在着城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地“双增”严重占用耕地等问题。城乡建设用地增减挂钩政策出台后，地方开展了增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用。该文总结了政策运行出现的问题，并给出相应的建议。

    【关键词】 城乡建设用地 增减挂钩 土地利用 统筹发展

    一、城乡建设用地增减挂钩制度的内涵

    所谓城乡建设用地增减挂钩是指“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”。挂钩的本质是存量建设用地的盘活利用，通过农村土地整治这个平台或媒介，对位于农村的存量建设用地进行易地盘活利用，实现农用地（耕地）和建设用地的空间置换。

    二、“增减挂钩”制度实施效果

    城乡建设用地增减挂钩是有效解决土地供需矛盾，促进土地节约集约利用、严格保护耕地、保证土地利用总体规划目标顺利实施、优化城乡建设用地布局的有效手段。政策的实施不仅可以改善农村环境，提高农民生产生活条件，还可以盘活农村存量建设用地，促进城乡用地布局更趋合理，促进土地资源的集约高效和可持续利用。

    （一）提高土地集约节约利用程度，盘活农民土地资产。城乡建设用地增减挂钩创造性地将城乡建设用地增减关联起来，通过废弃农村居民点的开发整理，大量农村闲置建设用地变为可耕种的耕地，土地资源更趋集中，为规模经营和发展现代农业创造了条件。土地集约节约利用程度提高、城乡建设用地布局也更加合理。拆旧地块拆迁复垦后，农民得到房屋拆迁补偿，补偿标准由于隐含了建设用地指标价值，要高于原拆迁地块及房屋自然价值。拆迁复垦及整理后的耕地也可以产生农业产出，获得耕地政策性补贴，农民土地的资产性显现。

    （二）缓解新增建设用地需求、守住耕地红线。“增减挂钩”可以看做“占补平衡”思路的合理化变形和延伸，是将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，有效增加了耕地面积。同时发展规模农业、现代农业，将增减挂钩中拆旧复垦产生的新增耕地与周边大田连片接壤，通过持续的地力培肥，若干年后恢复成高效农田，增加了有效耕地面积，有利于落实最严格的耕地保护制度。

    （三）优化土地利用结构和空间布局。在我国的土地政策体系中，土地开发整理的主要功能是解决土地利用形态破碎和零乱问题、增加耕地面积;耕地占补平衡政策的主要功能是保护耕地面积，要求各地通过农村土地整治、开发未利用土地等途径，补充相同面积和质量的耕地;集体建设用地流转政策的主要功能是盘活依法取得的农村集体经营性建设用地。实施城乡建设用地增减挂钩用地模式，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、集体建设用地粗放浪费等问题。

    三、关于“增减挂钩”制度的再思考

    从理论上看，“增减挂钩”政策非常好，如果这一政策得到严格实施，必将推进我国土地节约和集约化利用与城乡统筹发展。一些地方试点也确实取得了明显效果。然而，在实际实施过程中，也的确出现了不少问题。主要体现在违背农民意愿，损害农民利益;难以真正实现耕地占补平衡;突破试点规范性要求。

    （一）违背农民意愿，损害农民利益。对依赖土地财政、囤地受限的地方政府而言，城乡建设用地 “增减挂钩”这一新政提供了新的“圈地”动力，被当作突破供地瓶颈的良方。一些地方以 “增减挂钩”的名义，过度实施拆村运动，未充分维护农民的参与权利，违背农民意愿，大拆大建，圈占农村集体土地，农民被迫住进高楼，损害了农民利益。同时部分地区给农民的补偿标准偏低，而且未按政策所要求将挂钩所产生的收益主要用于农业和农村发展。

    （二）难以真正实现耕地占补平衡。挂钩政策要求 “耕地面积不减少、质量不降低”，耕地的占用和补充之间不仅要达成数量平衡，还要做到质量平衡。政策执行目标之一是节约出建设用地周转指标，指标有经济效益，成为实施主体的追逐目标。许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题，虽然实现了面积上的 “占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少[1]。补充耕地数量和质量如果得不到保障，增减挂钩政策就失去了意义，成为了占用耕地获取建设用地指标的途径。

    （三）突破试点规范性要求。现在城乡建设用地 “增减挂钩”仍然处于试点之中，有明确的试点区，然而，不少地方政府由于拥有了城市用地的分配权，且为了增加地方土地财政收入，在试点外擅自开展挂钩，以及违反规定跨县域调剂使用周转指标，甚至没有指标就进行村庄改造，先拆后建的现象普遍存在。另外部分地区出于经济利益考慮，片面追求增加城镇建设用地指标。存在建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，扰乱了挂钩政策执行秩序。

    四、思考总结

    城乡建设用地增减挂钩政策的实施是一项系统工程，涉及面广，利益复杂，必须严格规范，加强监管。在对待增减挂钩政策的问题上要特别注意加强以下几方面的工作：首先要始终把尊重农民意愿和维护农民合法权益作为出发点和落脚点，切实维护农民的主体地位。其次，要坚持最严格的耕地保护和节约集约用地制度，从推动城乡统筹发展、促进城市化发展和新农村建设出发、实现城乡建设用地合理布局及土地资源的节约集约利用。另外加大增减挂钩试点的监督力度，在建新区建设过程中，要将耕地耕作层土壤进行剥离，就近用于新开垦耕地，保证新开垦耕地质量不降低。最后应严格增减挂钩审批程序，控制增减挂钩周转指标规模，充分结合当地经济社会发展水平，做到适度安排，明确控制范围，避免大拆大建，避免盲目超前建设，还要完善指标收益分配制度和监管制度，为解决城镇发展和耕地保护的两难问题提供强有力的支撑。

    【参考文献】

    [1] 胡传景，张玲.统筹城乡发展促进土地节约集约利用——城乡建设用地增减挂钩试点工作有待加强和完善[J].国土资源，2008（09）：26-29.