农村土地流转过程中的农民权益保障研究

    张璋　罗秋雨　朱晓腾

    摘要：目前，关于农村土地流转过程中的农民权益保障研究缺乏体系性和量化研究。文章就农村土地流转过程中的农民权益保障相关問题进行了实地调研，从土地制度、市场机制、法律、政府监管四个层面分析了农民土地权益容易受损的原因，在此基础上提出了相应的政策建议。

    关键词：农村土地；土地流转；权益保障

    一、引言

    随着市场经济的发展，这几年农村土地流转市场也发展迅速。2014年11月，中办国办下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号文），对农村土地流转明确了改革方向。根据中农办主任陈锡文2015年3月在全国政协十二届三次会议记者会上的讲话，我国进行了土地流转的农户将近6000万户，占承包农户总量的26%。根据农业部的统计数据，截至2015年底，我国农村家庭承包地流转4.47亿亩，占总面积的33.3%，是2008年的4.12倍。农村土地适度规模经营有利于农业现代化，但随着农村土地流转规模的增加，近几年农村土地流转纠纷开始凸显，农民的合法权益受损，农户与当地大户、农业公司、地方政府的冲突时有发生。本文依据对我国东中西部5省的部分农村地区的实地调研，了解到当地农民在土地流转中的合法权益的实现和保障情况，针对目前农村土地流转存在的问题提出了相应的解决方案，希望能从根本上保障农民土地权益。

    二、文献综述

    目前国内学者关于农村土地流转的研究较多，主要为流转方式和农民流转意愿，但对于农地流转过程中的农民权益保障的研究相对较少。关于农民土地权益保障的重要性，张丽（2011）指出研究如何切实可行的保障农民权益，具有重要的理论价值和实践价值，只有通过制度的调整和产权的优化来实现农民权益的保障。关于农民在土地流转中易遭侵害的原因包括以下观点：龙开胜等（2011）指出农民不仅不了解自己的合法土地权益，更谈不上在土地流转时做出自主选择，农民缺乏知情权是农民权益受损的根本原因。丁关良（2011）指出土地流转相关的法律法规不健全是导致农民权益受侵害的重要原因。士贺光（2015）指出目前我国的农村土地产权制度模糊阻碍了农村土地流转。关于保障农民土地权益的途径主要有以下观点：士贺光（2015）提出应适当放宽农村集体土地产权，赋予农民承包土地的自由转让权。仇广先（2012）提出首先要将土地承包经营权落实到户，尽快完成农村土地的确权颁证，完善土地流转运作机制和土地补偿分配政策。杨德才等（2010）指出以市场调节机制为基础的土地股份制，能很好的解决土地流转过程中存在的农民权益保障问题。衡霞等（2014）提出应完善土地托管服务模式，能较好的保护农民土地权益。尹鸿伟（2014）提出应明晰土地产权归属，确保农户在农村土地流转中的主体地位。雷伟（2012）、史卫民（2012）和廖洋（2015）等认为，要以建立健全相关法律法规为前提，以规范政府职责职能为核心，以构建土地流转市场机制为关键，以完善农民的社会保障体系为保障。总体来看，现有研究对农村土地流转中农民权益保障的研究主要在法律制度建设、经营主体权能明确、土地流转制度规范、政府角色定位上进行了相关研究。但关于农村土地流转过程中的农民权益保障的研究缺乏系统性，关于宏观制度的研究较多，定性研究偏多，定量研究偏少，关于具体措施的研究较少。

    三、农民土地权益保障现状调研

    本文于2016年7～8月对我国东中西部共5省10个县进行了调研，调研对象为农户，50%是在城市近郊经济发展较好的农村中，共发放问卷200份，无效问卷28份，有效问卷172份。

    （一）调研对象的基本情况

    本次调研的受访者主要为普通村民，且全家户口基本都在农村，男女比例基本合理，样本能较好的满足本文的研究目的。但需要注意的是，由于大部分年轻人外出打工，因此受访者的年龄主要为40岁以上，也可能因此拉低了受访者的平均文化水平，受访者的文化水平大多数为初中及以下。半数人认为农业不赚钱甚至赔钱，受访家庭中一半以上的劳动力人口在外打工或上学，因此非农家庭收入占比也达一半以上。土地对于农户最为重要的作用是提供日常生活所需食品，提供生活住所和保障感；不到三分之一的人认为土地是家庭收入主要来源。农户对于村中事务的参与了解程度非常低，几乎有六成的农户不参与也不了解村中事务。

    （二）农地流转过程中的农民权益现状

    1. 农地流转的基本信息

    据调研，受访农户中有44.3%发生过承包地的流转行为，97%的农户为土地转出方。大部分农户的第一次土地流转行为发生在2009～2013年之间，平均流转面积为4.1亩。土地的流转期限最少为1年，最多的达到30年，大部分土地的流转期限为3～10年之间。大部分土地承包经营权流转的价格为500～1000元/年·亩左右，固定租金占57.1%，浮动租金占37.5%，其余为固定租金加分成租金的模式。关于与流转对方的关系，28.5%为亲朋好友，50%为无亲友关系，14.3%为企业，7.1%为合作社。关于承包地流转的地租收缴方式，17.4%是采取一次性支付多年租金的方式，11.2%是采取每年年前支付，71.4%是每年收获后才付租金。关于承包地流转的担保，57.2%的承包地流转无担保人，42.8%是村委会担保，基本上没有乡镇政府担保或到公证处公证。

    2. 农户对于自己的权益不了解

    调研中发现，城市郊区的农民受教育程度较高，比较关注农村土地流转的相关法律，能积极地参与一些村事务的决定。但远郊农村地区的农民，文化教育程度相对较低，大部分只有小学初中文化水平，他们对于土地流转方面的政策法规知之甚少，很少直接参与村里事物，导致村里决策多由村干部直接决定。关于承包地流转凭证的确定过程的参与度，只有38.5%的农户表示全程参与了，54.3%的农户表示部分参与，其余的表示未参与，只被通知结果或者完全不知情。这可能为土地流转纠纷埋下隐患，也容易导致农民在土地流转中成为利益被侵占方。更为严重的是有些地区的农民法律意识太差，甚至都不知道自己的合法权益遭到了侵害。

    3. 土地流转的规范性不够

    关于承包地流转行为的产生和价格，自发的、自愿流转和村集体组织或协调两种情况基本对半，前一种情况的土地流转价格由双方协商定价，自愿流转；后一种情况的土地流转价格由集体定价，集体流转；少部分情况是合作社组织自愿流转，双方协商定价，自愿流转。关于承包地流转的确立凭证，57.2%以流转合同为凭证，7.8%以字据为凭证，22.5%为口头协议，其余的为第三方证明或未确立凭证。

    4. 基层政府的管理水平不够

    超过3成家庭认为政府不能有效的解决土地流转矛盾，不能充分维护农民在土地流转中的合法权益。土地流转农户与政府起冲突主要表现在：政府没有起到足够的监督管理的作用，部分农民不清楚自己的土地流转后的使用情况，流转过程中存在着一些强迫性质，农民难以找到合理维护自己权益的手段等等。调查显示，过半家庭不认为村干部是可以信任的，仅仅只有25%的家庭完全信任村干部。村集体关于土地流转的决策，只有部分农民表示在村里参与过投票，多数村是由村委会领导直接决定。

    5. 農民流转土地的意愿

    在调查中发现，近半家庭认为土地流转没有导致其家庭经济收入增加。关于农民愿意进行承包地流转的原因如下：59.1%的人认为流转带来收入更高是非常重要的原因，38.4%的人认为家里劳动力少是非常重要的原因，63.8%的人认为家里劳动力在本地从事非农工作是非常重要的原因，47.2%的人认为家里劳动力在外地打工是非常重要的原因，41.9%的人认为产品价格下降是非常重要的原因，52.8%的人认为生产资料价格上涨是非常重要的原因，只有5.5%的人认为村镇干部动员是非常重要的原因，只有7.1%的人认为周围其它农户都流出了是非常重要的原因，36.2%的人认为被迫流转是非常重要的原因。关于农民不愿意进行承包地流转的原因如下：50.4%的人认为自己只会种地是非常重要的原因，只有7.5%的人认为家里劳动力足够是非常重要的原因，63.8%的人认为家里主要收入来源于种地是非常重要的原因，35.4%的人认为土地流转收入太低是非常重要的原因，58.3%的人认为害怕收不回租金是非常重要的原因，29.1%的人认为害怕土地肥力被破坏是非常重要的原因。

    四、农民土地权益容易受损的原因分析

    （一）农村土地权利界定不清晰

    农村土地的权利主体和权利边界仍然具有很大争议。我国农村土地制度改革较为滞后，虽然现在中央明确提出土地承包经营权三权分立，但关于经营权的三权的界定仍在讨论之中。因此，即使部分农户拥有了相关权证，但权证的边界仍未确定。部分土地转入方利用土地权利不明晰对农民的合法权益进行侵占，造成了农民土地权益受损。

    （二）市场机制不健全

    由于我国土地市场上的“城乡二元制度”，我国农村土地市场发育较慢，虽然部分地区的农村土地流转市场已在建设之中，但仍落后于农村土地交易的飞速增长。部分农村土地交易市场存在信息不透明、管理不规范等问题容易导致农民在土地流转交易中受骗，从而丧失自己应有的合法权益。

    （三）相关法律法规不健全

    目前有法可依的是2003年的《农村土地承包法》、2005年的《农村土地承包经营权流转管理办法》和2007年的《物权法》，以及2014中办发〔2014〕61号文。农村土地流转的相关法律法规建设仍显落后，显示出不适宜农村土地流转的现状，这不仅限制了农村土地流转市场的发展，也容易导致农民在土地流转过程中，无法很好的利用法律依据来维护自己的合法权益。

    （四）政府监管不到位

    在农村土地流转市场中，农民往往处于信息的弱势地位，不能很好的衡量自己土地的价值，相关政府部门的指导和监督不到位，容易导致农民以低于市场正常水平的价格将土地流转出去。

    五、相关政策建议

    其一，要加强政府监管，确保农民自愿流转土地。对于政府违背农民意愿，强制农民流转土地的行为，必须坚决查处。基层政府必须坚持依法自愿有偿流转土地，切实保障农民在土地流转中的主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。其二，完善农村土地产权制度，加快农村土地制度改革。加快速度完成农村土地的各项权证的确立和发放，让农民有证为证。加快修法速度，明确界定农村土地各项权限。其三，逐步完善农村土地市场的交易机制，引导农村土地有序流转。继续建设各地的农村土地流转市场，做到市场透明、信息通达。其四，提高农民的法律意识，完善农民维权通道。地方政府应在农村中加大宣传力度，用简单朴实的方法，让农民切实的明白自己所拥有的合法权益。政府要建立起农民维权信息的上传通道，建立法律援助机制，通过各种途径使农民的权益得以保障。

    参考文献：

    [1]张丽.农地城市流转中的农民权益保护研究[D].华中科技大学，2011.

    [2]士贺光.农地承包经营权流转中农民权益保障研究[D].兰州大学，2015.

    [3]廖洋.农地经营权流转中农民权益保障研究[D].四川农业大学，2015.

    [4]衡霞，程世云.农地流转中的农民权益保障研究——以土地托管组织为例[J].农村经济，2014（02）.

    [5]龙开胜，陈利根.基于农民土地处置意愿的农村土地配置机制分析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2011（04）.

    [6]丁关良.土地承包经营权流转制度法律问题研究[J].农业经济问题，2011（03）.

    [7]张三峰，杨德才.基于农民异质性的土地流转、专业合作社与农业技术推广研究——以江苏泗阳县X镇为例[J].财贸研究，2010（02）.

    （作者单位：北京联合大学）