城镇社区网格化管理浅析

    董达+夏雨虹+

    摘要：社区是城镇管理的基础单元。在社会管理创新的时代背景下，传统的自上而下的社区管理、社区服务已不适应现代城镇管理的要求，因此，社区网格化管理这种新的城镇管理模式应运而生。本文以吉林省通榆县为例，分析了城镇社区网格化管理取得的成绩以及实施社区网格化管理存在的问题，在此基础上提出了相应的对策和建议。

    关键词：城镇社区；网格化；管理模式

    中图分类号：C916.2文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0063-06

    收稿日期：2013-12-03

    作者简介：董达（1961—），男，吉林通榆人，中共通榆县委党校高级讲师，研究方向为党的建设；夏雨虹（1964—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）行政科学研究所研究员，研究方向为电子政务、社会管理。

    城镇社区网格化管理模式是从2005年起在北京、上海等大城市开始试运行的。网格一词来源于系统理论和计算机技术领域，在诸多管理领域得到了应用。网格化最早应用于水、电、煤等领域，但把网格化运用到社区建设中却被赋予了新的特征。吉林省通榆县社区网格化管理始于2012年7月，是由传统社区管理模式过渡到现代社区管理模式的一项改革，经过一年多的不断探索和完善，既取得了一定的工作成绩，也存在一定的问题，需要在今后的工作中加以改进和完善，以便更好地服务于社区居民。

    一、通榆县城镇社区网格化管理的背景

    社区是城镇的细胞，也是社会的缩影。英国著名社会学家吉登斯认为，社区建设是提升公民素质、增加公民福利、缩小贫富差距的根本途径。当前，我国正处于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的历史起点，城镇基层正在发生新的变革，社区已经由过去单纯的居住地转变为社会生活支撑、社会成员聚集、各类矛盾聚焦、各种利益交汇、各类社会组织交融的重要场所，社区承担的社会管理任务更加繁重、维护社会稳定的功能更加突出，居民群众对社区的服务需求更加迫切。可以说，社区已成为社会管理的重心、改善民生的依托和维护社会稳定的根基。

    中央在全面部署加强和创新社会管理工作时，要求各地“强化城乡社区服务体系和信息化建设，构建社区综合管理服务平台，切实解决面向居民的日常服务问题”。吉林省人民政府《关于加强城乡社区建设工作的意见》（吉政发〔2010〕37号）指出，进一步做好新形势下的城乡社区建设工作，是加强和改进党的领导、巩固基层政权的重要举措，是发展基层民主、改善民生的有效载体，是统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化的基础工作。吉林省委、省政府提出的目标是：到2015年，实现城乡社区组织全覆盖，基础设施全覆盖；全省90%以上市辖区的城镇社区、70%以上县（市）的城镇社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和、环境优美的社会生活共同体。

    加强城乡社区建设，破解传统社区管理体制不顺、运行机制不活、管理理念和服务方式滞后等问题，积极探索建立一种新型的社区管理模式，将政府治理与社会参与、社区自治有效衔接，从创平安、保稳定做起，到政府与社会合作共治，最后实现政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，将社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和、平安和谐的社会生活共同体，各级党委、政府责无旁贷。

    随着社会的快速发展，人们的思想发生了很大变化，社区居民的需求日趋多元化，通榆县原有的社区管理体制存在的弊端也越来越明显，越来越不适应新形势发展的需要。主要表现在：一是原有社区隶属于乡镇党委，城乡工作体制交叉重叠，导致管理职能弱化；二是原有社区专职工作人员少，党务干部多为兼职，工作人员大多数为公益性岗位，队伍整体素质偏低，很难适应新形势下社区工作的需要；三是原有社区以党支部为核心的组织领导机构单一，结构不合理，制约和影响了社区工作的正常开展。为有效解决上述问题，破解制约社区建设管理方面存在的问题，通榆县委、县政府按照“加强和创新社会管理”的要求，从原有社区实际情况出发，实施了社区管理体制改革，在大力推进落实“五有”的基础上，着力创建以社区党组织为核心，以公共服务中心、社区居民委员会和社会组织为支撑的“1+3”组织管理框架，以顺应经济社会发展新形势、切实满足广大居民对生产、生活的需求。

    二、通榆县城镇社区网格化管理的现状和取得的成绩

    （一）通榆县城镇社区网格化管理的现状

    通榆县开通镇为县政府所在地，镇区面积11.7平方公里，现有居民3.1万户，常住人口9万多人。通榆县城镇实行的是县直管社区模式，原有社区10个，新社区从开通镇剥离出来，剥离后合并成5个社区，为县委、县政府直属正科级单位。新社区的办公场所也重新进行了整合，每个新社区的办公面积都有1500平方米左右。除社区正常办公之外，还设有养老活动场所（活动大厅）、日照料间（设有床、电视）、老年活动室（提供棋牌等）、健身房（设有大型综合健身器材）、心理减压室（设有减压器械）等，内部设施比较完善。

    通榆县委、县政府成立社区管理委员会（以下简称社区管委会）负责新社区的管理工作，主任由主管县领导兼任，常务副主任由县民政局长担任。社区管委会下设办公室（以下简称管委会办公室），办公室设在县民政局，核定工作人员编制8名。办公室职责为代表社区管委会组织协调各社区贯彻落实县委、县政府各项决策部署；完成县委、县政府交办的各项工作任务；创新社区管理办法，引导社区发展；向县委、县政府反映社区的运行状况和民情民意，向社区转达县委、县政府对社区发展和社区管理的意见和要求；对社区管理进行行政督导、对外宣传等。

    社区成立“社区党工委和公共服务中心”（合署办公），组织结构是以社区党工委为核心，以社区公共服务中心、社区居委会和社会组织三个体系为支撑的“1+3”管理模式。“社区公共服务中心”内设党政办公室、综合管理办公室、综治维稳办公室、居家养老服务站、民政事务服务站、人口计生服务站、劳动保障服务站“三办四站”，负责新社区内所有的日常管理服务工作。具体职能包括：党政工作办公室负责党务、群团、武装、中心内部管理与协调等方面的工作；综合管理办公室负责社区内所有文字材料，数字统计汇总，行政管理以及区内、区外的协调等方面的工作；综治维稳办公室负责社会治安综合治理、警务、平安创建、司法调解、法律援助、信访维稳、民族宗教等方面的工作；居家养老服务站负责为老年人提供生活照料、文化娱乐、医疗保健、精神慰藉、代购代办等方面的工作；民政事务服务站负责城镇低保、医疗救助、慈善救助、防灾救灾、双拥优抚、老龄工作、阳光超市、困难家庭认定及补贴办理等方面的工作；人口计生服务站负责常驻、流动人口管理和计划生育服务等方面的工作；劳动保障服务站负责收集发布就业信息、人才引荐、社会保险、退休人员社会化管理服务等方面的工作。

    新社区成立后，实行网格化管理。在原有10个社区、10个居民委员会、105个居民小组的基础上，重新进行了网格式划分，构建了由5个社区党工委、117个网格党支部、214个楼院党小组、428户党员中心户和由1470人组成的85支党员志愿者服务团队构成的“五位一体”的服务网络。居民每300-400户为一个网格，每个网格设1名网格长，网格长兼任网格党支部书记，网格内配备治安调解员，卫生监督员、科普宣传员等若干个网格员，将社区内大街小巷、公共场所、居民小区、驻地单位等全部纳入网格，实行横向到边、纵向到底、职责到位、责任到人的立体化无缝隙服务管理体系。

    实行网格化管理是通榆县坚持科学发展，提高社区服务水平的有益探索，也是维护社会和谐稳定，加强基层管理体制创新的重要举措，是实行以人为本、服务为先的新抓手，是连接社区居民的新纽带。通过实施社区网格化管理，能够使社区党员干部面对面地联系、服务群众，把党和政府服务管理的触角延伸到千家万户，广泛地动员方方面面的力量参与社区服务管理，从而满足社区居民个性化、多样化的服务需求，提高社区的科学管理水平，增加社区居民的幸福指数。

    （二）通榆县城镇社区网格化管理取得的成绩

    ⒈社区基础数字信息更加明确、全面。按照社区网格化管理的要求，在5个社区、117个网格中，每个网格都有四本台账：一是建有人口信息台账。社区网格内的常住人口有统一格式要求的居民台账、人户分离的住户台账、租房户台账，做到楼（院）不漏户、户不漏人、不留死角、不出盲点；二是建有特殊群体信息台账。对社区网格内以流动人口、劳教刑释人员、闲散人员、易肇事的精神疾患人员等为主的需要防范群体和以低保户、特困户、残疾人、空巢老人、留守学生等为主的需要照顾群体分别建立台账；三是建有企业、单位信息台账。对网格内的学校、医院、商场（店）、个体工商户、企业、机关、事业单位（部门）等分门别类地建立信息台账；四是建有用人信息需求台账。对网格内居民用户的求职就业信息、服务用人信息、护理用人信息等建立台账，并及时张贴在公示板上。

    ⒉社区服务管理水平更加高效、便捷。社区网格化管理通过实行“出门一把抓，回门再分家”的工作方式，采取定人、定岗和上门走访、服务走访、结对帮扶等做法，实现服务对象、管理区域的全覆盖。设立“一站式”服务大厅，开设医疗保险、社会救助、劳动保障、法律服务、人口计生、医疗卫生等8个窗口，实行“一条龙”服务；设立综合信息服务平台，整合社区党建、综治、计生、社保、就业、公安、民政等资源。推行社区工作人员首问负责制，公开办事审批流程，简化办事程序，限期办结等方式方法，使办事效率得到迅速提高，提升了服务水平，降低了行政管理成本。“一站式”服务大厅运行以来，共受理、办结各种事项700余件，接待居民近万人次，极大地方便了社区居民群众。

    ⒊社区服务管理范围日渐扩大。社区网格化服务管理按照“大事不出社区，小事不出网格”的办事原则，通过推行网格长定期走访、日常巡查和上门服务等制度，及时掌握居民思想动态和利益诉求，开展面对面、点对点的精细化服务，有针对性地为居民解决实际问题。实现了社情无遗漏、管理无盲点、服务无缝隙的目标。在原有计生、民政、劳动就业、法律宣传等行政事务性服务以外，突出了党组织的核心带动辐射作用，开展了“党员服务承诺”、“结对帮扶”、“党员进社区，奉献双岗位”等活动，依托党员、团员、群众组建治安、巡逻、应急救援、爱心助困、法律服务等各类志愿者服务队伍85支，结成了帮扶对子562个，上门走访千余次，兑现帮扶款近十万元。还组建了居家养老服务队，定期为空巢老人提供生活照料、医疗保健、代购代办等多样化的服务，初步形成了以社区党工委为领导核心，以党组织为服务框架，以党员为骨干，以社区居民为服务对象的便民服务体系，使服务内容更加全面，服务范围日渐扩大，极大地满足了社区不同群体的不同服务需求。

    ⒋社区服务管理内容更加精细化。社区根据居民群众的生产生活习惯、实际利益诉求等情况开展了面对面、点对点的精细化服务。针对越来越多的“单位人”变成“社会人”和下岗失业人员就业难等问题，各社区及时举办了计算机、家政服务、创业就业等各类培训班，在提高无业居民创业技能的同时还积极为他们申请小额担保贷款。此外，社区工作人员还深入到居民家中对城镇医疗保险、“一卡通”办理、高龄老人补贴、独生子女父母一次性补贴、每月一次的育龄妇女登记、每季度的低保动态核查、辖区用人单位等基本情况进行宣传并做好统计工作。不定期地到独居孤寡老人家中帮助做家务，购买生活用品。对未享受任何待遇的患重病人员及时落实了城镇最低生活保障和廉租房租赁补贴等政策。经过各社区的努力，已经成功选出业主委员会141个。同时，社区推行网格长民情日志制度，将每天记录的大事小事做好沟通协调并尽快给予解决。如雨天巷道积水、冬天随处堆放垃圾、居民私搭乱建、危房面临倒塌、邻里矛盾等都得到了及时、妥善的处理，使社区居民不出社区就有人论事评理，有地方表达诉求。一年来累计解决邻里纠纷、婚姻纠纷300多人次。真正做到了民情无遗漏、管理无缝隙、服务无死角。

    ⒌社区共建氛围更加和谐。按照“优势互补，主动参与，双方共赢”的和谐建社区的原则，让驻区机关、企事业单位参与和谐社区建设活动，主动吸纳16名驻区单位的党组织负责人为社区党工委成员，引导、带动驻区单位党组织共同参与社区服务和管理工作，为社区提供人才、资金、信息、场地等方面的支持。实现了社区组织、人力、物力等资源的优化共享，同时，积极引导社区内的老党员、退休干部和有各种精神文化需求、各种爱好特长的文化骨干，共同参与和谐社区共建活动，组成形式多样的文化活动团体，开展丰富多彩的文化娱乐活动，既增进了社区内邻里间的了解，也增强了社区的凝聚力，激发了驻区单位、社区居民主动参与社区建设的热情和积极性，使社区共建的氛围更加和谐。

    三、通榆县城镇社区网格化管理存在的问题

    通榆县实施城镇社区网格化管理一年多来，虽然积累了一些经验，取得了一定的成效，但也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

    （一）城镇社区网格划分不规范

    一是社区在网格调整和重新设置划分方面没有及时跟进。特别是在县城东部育才社区管辖范围内的城乡结合部还存在权属重叠的问题，致使社区网格的管理出现部分空白或薄弱点。 二是“网”和“格”的划分设置不够规范、科学。从现在工作运行的责任主体来看，是“网”而非“格”。现在的工作更多地是对“网”的责任主体的强调，虽然“网”具有专业性强、依法行政等优势，但随之而来的问题就是各项工作到了基层仍是各自为政，不仅造成了资源浪费，而且达不到网格化管理的预期目标。所以，对“网”的过分强调而忽视了“格”的意义，造成了有“网”而没“格”的现象，显然与科学含义的“网格化”不一致。

    （二）城镇社区网格管理人员构成不合理

    现有社区的服务管理人员多数是新招聘的公益岗位工作人员，少数是原有社区的工作人员。通榆县5个社区共有服务管理人员470名，其中，公益岗位人员430人，占91.5%；公务员和事业编制40人，占8.5%。这些人员的共同特点包括：一是年龄偏大。45岁以上人员占52.7%，40岁—44岁人员占33.2%，39岁以下人员占14.1%。二是文化程度偏低。具有大学本科学历的人员50名，占10.6%；具有专科学历的人员110名，占23.4%；具有高中以下学历的人员310名，占66%。三是专职人员少，兼职人员多。这部分人员在家里上有老下有小，收入低、家庭负担重，有的甚至还兼职做第二职业。四是专业性不强，业务能力有限。由于文化程度相对偏低，业务能力普遍不高，只有少数人员能熟练使用电脑操作电子表格。此外，社区网格化管理人员相对较少，工作量较大，致使这些工作人员不能适应社区网格化管理的要求。还有一些工作人员责任心不强，工作主动性差，只是被动地听从上级的安排和部署，而不是主动地调查走访。

    （三)城镇社区网格化管理职责划分不清

    城镇社区网格化管理是一项综合性很强的系统工程，必须明确各相关主体的职责和权限，方能形成合力。但在现实中,社区网格化管理的权责划分并不清楚。社区管理的内容很多，体现在民主自治、政府协助、治安维护、公共服务、民意表达等方面。在社区管理过程中，虽然政府职能部门的派出机构进驻到了社区，但由于缺乏权威性的社区事务管理机构和明确的职能目标对社区事务实施全面的监督和指导，导致由社区牵头开展与居民密切相关的卫生、服务、治安等工作，而职能部门仅仅是参与、协助。其结果是：条与条之间、条与块之间、块与块之间缺乏协同，经常出现有利争着管、无利不愿管的情况。承载这些社会责任的社区要真正履行和完成好这些职能与责任，必须拥有相对应的权力，但实际上拥有的权力却十分有限。目前，通榆县已把公安、民政、计生等部门相应的职权下放到社区，但由于社区没有行政管理权，当然也就无权整合相应的资源，在协调工作时大多都依靠人情、面子，面对许多问题只能疲于应付，使社区管理工作受到了影响。 这一状况又迫使社区不得不增聘人员甚至重新成立机构，导致社区队伍进一步膨胀，机构臃肿不堪。

    （四）城镇社区服务管理观念陈旧，行政化倾向严重

    通榆县从事社区网格化管理的工作人员绝大多数都是原社区管理人员，由于传统的“管理”工作理念已经根深蒂固，所以，目前很难转变为“服务”的意识和理念，这其中当然少不了权力的驱动作用，自然也就导致了当前一些网格化工作重管理功能而轻服务功能的后果。从党政机关部门来说，由于长期受传统的“政府独揽公共事务”思想观念的影响，一些党政机关、部门用行政手段来开展社区工作，把社区居委会当成下属机构，布置任务多，创造条件少；检查考核多，指导帮助少；事权下放多，实权下放少，致使社区的各项活动都是按照上级的行政命令安排来开展，不是根据社区的现有实际和工作重点来开展，导致社区自治功能和服务职能难以发挥，行政化倾向严重。

    四、通榆县完善城镇社区网格化管理的对策

    （一）科学划分社区网格

    在原有社区网格划分格局基本稳定的基础上，对个别社区网格的服务管理与划分要实行动态微调。要确保每个网格大小规模相当、服务的居民群众数量相当、工作任务相当。要不间断地组织社区干部对社区内居民和周边单位等进行详细摸排。充分利用摸排结果，按照“便于管理、界定清晰、全面覆盖、不留空白”的原则，科学、合理地将社区划分为若干个单元网格，实现网格管理无缝对接，使网格覆盖到社区所有居民群众和各单位、商场等，特别是要合理划分育才社区的城乡结合部，明确职责，切实消除社区管理与服务工作的薄弱点。一旦社区居民有所增加，可视增加数量，通过每新增100户增加一名工作人员或重新设置社区等方式予以解决。网格确定后，尽量不做大的调整，这样，才能确保分片包户的固定性和“知晓”情况的连续性。总之，网格的划分要符合城镇社区网格化管理的新要求以及创建和谐社区、和谐社会的目标。

    （二）加强对社区网格工作人员的培训，使其构成更加科学、合理

    在社区实行网格化管理的新模式下，每个网格的工作人员都要管理好各自网格内居民的计划生育、劳动就业、民政救济、低保、医疗保健以及各种调查、统计建档、下情上传、上情下达等多项事务，不仅工作人员的工作量会大大增加，而且社区居民对他们的要求也越来越高，这就要求社区党工委主动联系相关职能业务部门，充分利用县委党校（行政学校）、清华大学远程扶贫教育、吉林“万名社区干部专业学历培训计划”等教育平台，有针对性地对网格工作人员进行相关的专业技能知识培训、为民宗旨服务和思想觉悟提高的培训以及相关政策法律法规的培训，使其知识结构、专业结构、能力结构更加合理，以全方位适应网格化管理的需要。

    （三）理顺社区各组织间的工作关系

    在实行社区网格化管理过程中，要充分发挥以社区党工委为领导核心，以公共服务中心、居委会和社会组织为支撑的“1+3”组织工作机制的作用，其他各类组织要在该组织工作机制的指导下开展工作。一是强化政府主导。充分发挥政府在社区工作中的主导作用，加强对社区行政工作的组织领导、安排部署、政策和经费支持，帮助社区协调各种关系。二是推行准入制度。各职能部门下沉到社区的公共管理和服务事项，除了有明确规定由社区承担以外，其余全部实行准入制度。对于不属于社区职责范围、没有经过许可准入或没有得到群众满意认可的工作，社区有权拒绝或上报社区办备案。三是确保权责统一。按照权、责、利相一致的原则，实行“权随责走”制度，相关部门要依法赋予社区必要的权力，要将所需工作经费及时划拨给社区，做到“费随事转、以钱养事、事费配套”。这样，才能理顺并协调社区各组织间的关系。

    （四）转变社区服务管理理念，使其适应网格管理社区实行网格化管理的主要功能就是由传统的、自上而下的以行政命令为主的工作方式转变为以群众自治、共同参与为主的工作方式。要达到这个目的，一是要对原政府各职能部门相关人员进行宣传教育，提高他们对网格化管理功能的认识，逐渐转变服务管理理念，履行新的职能；二是要对现有社区网格化工作人员进行宣传教育，从传统的行政命令的工作模式转变为新的工作模式，树立新理念，履行好自己的工作职责；三是要对社区居民进行宣传教育，提高他们对加强社区建设的认识，自觉参与到新社区建设中来，增强其建设新社区的积极性和主动性；四是在充分发挥政府主导作用的前提下，积极发挥市场运作、社会参与、社区自治的功能，将社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和、平安和谐的社会生活共同体。这样，才能使政府的各个职能部门、社区的各类组织和工作人员以及社区居民真正适应新形势下城镇社区网格化管理模式并收到更好的效果。

    【参考文献】

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    （责任编辑：高静）