关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作的思考

    尹元庆

    农村土地承包经营权的及时登记与颁证，关系国计民生，是社会主义市场经济体制下强化承包农户市场主体地位和家庭承包经营基础地位的必然要求，是推进农村产权制度改革和增加农民财产性收入的现实需要。在实际工作中，真实、有效、齐全、完整的保存承包地确权的重要原始凭证和历史记录是开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要环节，对确权登记颁证工作今后能否发挥社会价值具有重要的现实意义。为了更进一步做好农村土地承包经营权的登记颁证工作，下文提出几方面具体措施。

    一、提高认识，明确相关工作的重要性和实际意义

    档案管理工作，是针对农村地区的土地承包经营权的确权登记颁证工作中所存在的所有有价值的信息进行记录的载体。从具体的档案管理工作内容上来讲，主要包括了对相关档案资料的收集整理以及确认登记，另外，其工作内容中还包含了一部分纠纷处理工作。从档案资料的保管期限上来讲，可以实现有期限保存和永久保存。其中，定期保存的期限最长可以达到30年，而对于需要永久保存的资料，则意味着其具有长期保存的价值。这些具体的规定和要求均出自于《农村土地承包经营权确权登记办证档案管理办法》。但是在具体档案管理中，由于思想不重视、档案意识缺乏、人員调动频繁、管理不善等因素导致档案资料损毁或缺失，为今后承包地确权登记工作留下隐患，不利于今后工作的持续开展，不利于社会稳定。

    在全国开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，每一个工作环节都会产生大量的档案，档案资料贯穿于整个工作过程中，作为凭证性的资料存在，并且有一定的历史保存价值。同时，也在一定程度内见证农民参与农村改革发展，在农民群众合法权益维护过程中具有不可或缺的重要价值。因此，各级各部门在具体实施档案管理工作时，要统一思想，提高认识，提高政治站位，明确档案这类档案管理工作的价值和意义，并从个人的维度上提升使命感、责任感和荣誉感，从细节抓起，切实做好档案管理保存工作。

    二、加强学习，熟悉业务流程

    作为档案工作者，首先要熟悉承包地确权登记的业务流程，对农村土地承包经营权调查规程、确权登记数据库和土地承包经营权证（登记簿）编码规则等有了清晰的认识才能在实际工作中做到心中有数。2014年农业部下发了《农村土地承包经营权调查规程》，对农村土地承包经营权的调查程序规范、要素编码的规则、确权登记数据库的规范等做了明确的规定。2014年11月，农业部、国家档案局联合印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》对承包地确权工作的责任分工、制度保障、保管期限、内容分类、信息化建设、利用方式方法等方面提出了系统性、标准性要求。在2015年，农业部等6个部委联合印发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，用进一步统一思想认识、进一步明确总体要求、进一步把握政策原则、进一步抓好重点任务、进一步加强组织领导五部分，对如何做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出了详实的指导性意见。档案管理工作者需要认真地熟识各项法律法规，在实际工作中才能游刃有余，并提出建设性意见和建议，为档案管理工作作出贡献。

    三、提高归档科学性，确保利用便利性

    对于农村地区的土地确权档案管理与归档工作而言，其具体的要求是保持高度的同步性，即无论是在前期部署、中期实施、二次复查和最终验收环节，都要保持高度的一致性。在实际工作中，要加快确权档案数字化、信息化、规范化管理，创新管理机制，开发档案的服务功能。在承包地确权档案管理中，首先做到全面收集，尽可能的将承包地确权工作中每个时段和环节产生的文件材料收集全面，确保归档文件完整全面，能够如实记载承包地确权工作的历史进程，为将来农村土地承包经营权确权登记颁证档案的利用工作奠定扎实的基础。日常收集工作中，注意收集电子录像，录音，照片，表格，图纸以及文字性质的材料等。如果是音频材料，则应当保证其下载来源的安全系数，而对于电子文章和信息，则应当利用专项的信息系统完成采集工作。如果材料为应用航空航天遥感技术进行采集和生成的，则应当保证应用不可写的光盘对其进行保存，并且在相应的资料中通过配置文字和图片说明将相关的详细信息进行显示。对于正式的文件材料，其内部的内容要求数字清晰，数据准确完整，各个环节资料手续完整。如存在复制件，则要求复制件本身的清晰度也要达到一定的标准。在保存方面，要求书面材料应当按照规范的方法完成装订操作，便于保管。对于公示结果归户表，委托书以及承包地块调查表等材料需要由本人签字的，严禁代签，避免后期产生纠纷。只有在日常的收集工作中，严肃把关，将问题处理在萌芽状态，有效规避整理归档环节需处理的各种问题，才能为今后的归档工作顺利开展扫清障碍。

    及时建立农村土地承包经营权确权登记数据库。依据农业部农村土地承包经营权确权登记工作技术规范，建立以县级行政区为基本单位的农村土地承包经营权确权登记数据库，完成省级农村土地承包经营权管理信息平台录入，实现农户权属资料和承包地块数据的存储、查询及信息化管理，切实保障农民的合法权益。

    四、加强部门之间协同合作

    从管理范围来讲，不同部门的管理范围和职权范围是存在差异的。对于县级以上的农村土地承包管理部门而言，其主要负责对本地承包地的确权以及档案管理工作的管理，在管理工作实施的过程中，应当做好前期的统筹规划，并且做好相关的组织协调与验收的布置工作。如果是同级别的档案行政管理部门，则主要负责形成的确权档案文件的收集和积累工作，并有针对性的开展执行规范的培训工作。农业部门要科学领导确权档案工作，在本行政区域内科学开展档案管理工作，指导承担组织协调，统筹规划，检查验收等工作。档案管理部门要主动衔接，提前介入农村土地确权登记颁证工作，全程跟踪服务，加强档案业务知识培训，对档案整理过程中容易出现问题以及确权工作中文件材料的收集范围、整理方法和档案安全保管等方面加强指导，对承包地确权档案整理归档工作及时开展督导和检查，为农村土地确权登记颁证档案工作的扎实开展提供技术指导和服务保障。财政部门要加强经费保障，在中央部门专项补贴的同时，各县级单位需要在财政预算内合理纳入确权工作经费，设立专项资金，进行单独核算，保证确权档案工作顺利开展。

    五、加强保管，确保安全

    承包地确权登记颁证档案是承包地确权登记颁证工作具体成果的现实积累和真实体现，是下步继续开展农村土地流转工作的历史记录和基础凭证，事关我国广大人民群众的基本利益和社会的和谐稳定，因此，安全保管工作显得尤为重要。各地农村土地承包管理部门要加强保管工作，严格按照防火、防盗、防潮等技术规范，配备专门的档案室。不断加强档案管理人员业务培训，提高管理人员的责任意识和安全管护能力，告诫管理人员对档案保管工作中发现的安全隐患，要主动及时开展补救工作，尽可能的弥补不足，确保承包地确权登记颁证档案完整不丢失、齐全不损坏。

    承包地确权登记颁证档案的管理直接影响今后是否能够充分保障利用。各级各部门要制定严格的规章制度，压实责任，传导压力，确保档案得到安全的保护和管理。县级档案馆有接收能力的地区，验收结束后，档案馆要马上接收入馆;对县级档案馆不具备接收能力的地区，由县级农业部门负责统一接受和管理，待同级档案馆已具备接收的能力后，移交给同级档案馆保存，切不可推诿扯皮，造成档案未能正常保管现象，造成不可弥补的严重后果。

    总之，承包地确权档案的重要性毋庸置疑，只有真正明确承包地确权登记档案的重要价值，在实际操作中各部门加强沟通合作，确保承包地确权档案的科学、安全保管，才能更好满足今后我国农业经济发展需求。

    （作者单位：453011河南省新乡市凤泉区农业农村局）