江西城乡就业结构优化的机制构建

    张文　铁楠　徐小琴

    [提 要]城乡发展不均衡是制约我国各地全面协调可持续发展的根本问题。江西等欠发达地区通过加大统筹城乡发展力度，以收入分配均等化为导向，构建有效的城乡就业结构优化机制，包括投入机制、激励机制、服务机制、评价机制和监督机制，能够促进城乡劳动力市场一体化，进而推动实现城乡一体化发展的根本目标。

    [关键词]城乡就业结构优化；机制构建；收入分配均等化

    [作者简介]张 文（1975—），男，南昌大学经济管理学院教授，博士，硕士生导师，研究方向为区域经济与劳动就业管理；铁 楠（1990—），女，南昌大学经济管理学院硕士研究生，研究方向为劳动经济学；徐小琴（1975—），女，南昌大学经济管理学院馆员，公共管理硕士，研究方向为区域经济管理。（江西南昌 330031）

    城乡就业结构优化的目标，是实现城乡收入分配公平合理即收入分配均等化的人力资源配置水平。新古典经济学家庇古提出的增进社会福利的“收入均等化”分配理论认为，一个社会的福利不仅取决于国民收入总量，而且还取决于收入分配的不同方式；在不影响国民收入稳定增长的前提和基础上，为追求社会公平，促进社会整体福利水平的提升，可以采取促使收入分配公平的理念和政策。

    江西等欠发达地区城乡就业结构的优化是一个复杂的系统工程，制约因素较多，包括制度性因素（二元制户籍制度和社会保障制度）、经济性因素（城乡间产业结构差异和资金投入差异）和社会性因素（城乡间教育水平和思想观念差异）等，需要构建科学合理的投入机制、激励机制、服务机制、评价机制和监督机制，并采取相应的清除制度障碍、完善就业政策、统筹劳动力市场各方利益等对策措施，有效发挥整体机制的系统优化功能，消除各影响因素的制约作用，才能促进城乡就业结构优化，从而实现收入分配均等化和城乡发展一体化。

    一、城乡就业结构优化的投入机制构建

    全面的投入机制构建包括政策投入、资金投入和人才投入三方面。

    （一）政策投入机制

    以城乡二元为标志的户籍制度是制约城乡就业结构优化的基础性因素。因此，有效改革包括户籍制度在内的一系列涉及就业方面的制度政策就成为最重要的政策投入机制。

    第一，户籍制度改革应该遵循事后登记的原则，加快分阶段、分步骤取消农村和城市户口，以统一的居民登记制度作为新的人口管理形式，以居民身份证签发地来区分劳动力的出生地。

    第二，将就业制度、社会保障制度以及其他与户籍制度相关的福利制度从户籍管理的地域限制中解放出来，使其能够更多地成为反映人口信息和民事能力的凭证，消除身份歧视。江西应根据各地实际的经济发展水平，分阶段、分步骤建立城乡统一的社会保障体系；针对农民工流动性大、就业不稳定的特点，可以实行分层保障制度，基于不同的农民工群体出台不同的解决方法，允许个人社会保障账户跟随个人自由转移，切实保障流动人口的合法权益，促进参保人群范围的扩大，为实现城乡人力资源市场一体化夯实政策基础。

    第三，改革与户籍制度相关的社会公共服务制度。建议将人口管理职能划归民政部门，公安部门仅负责当地的社会治安职能，从而将社会公共服务职能从当前户籍制度中解放出来。这可以在保证各项活动有法可依的基础上有效保障外来农民工享受到均等的基本公民权利。其中，现行户籍制度下的农民工子女教育问题成为影响农民工就业和城乡社会安定的重要因素。因此，有必要放开对农民工子女进城就学的不合理限制，建立其入学的准入机制，享有均等的教育资源，为进城务工农民解除后顾之忧，从而有效促进农村富余劳动力进入城镇就业生活。

    （二）资金投入机制

    任何机制建设都离不开资金的投入，这是支撑机制运行的强大动力。各级政府应该加大对农村道路、电力、水利及供排水供气以及邮电通讯、信息网络等农村基础设施和公共服务网点建设的投入力度，改善农村生产、生活环境，为农村地区招商引资提供有利的基础条件。这些基础设施和公共服务的完善，不仅能够吸引企业将工厂转移到农村，直接吸纳农村剩余劳动力，优化农村的就业结构，而且能加强城乡之间的经济文化交流，缩小城乡之间的差距，改变农村劳动力的就业观念，促进农民收入水平的提高。

    （三）人才投入机制

    人才作为社会改革的推动者，在城乡就业结构优化中起着推动作用。政府一方面应定期组织相关专家和学者，深入农村进行实地考察，了解农村就业的实际情况和城乡劳动力市场衔接方面的不足，总结经验教训，不断加大改革力度，发挥在政策方向上的指导作用，形成促进城乡就业结构优化的外部力量。另一方面还应该根据城乡劳动力市场现有的就业情况和需求情况，有针对性地对农民进行职业技能培训，提高农村劳动力的整体素质水平，有效推动城乡劳动力市场一体化，形成促进城乡就业结构优化的内部动力。为了保证人才投入机制的有效运行，需要对深入农村基层的人才进行合理的安排和激励，实行定期轮换制度，保留其在原工作单位的职务和薪酬，并由政府进行额外的补贴。

    二、城乡就业结构优化的激励机制构建

    激励机制，是通过制定一套理性化的制度来反映激励主体与激励客体相互作用的方式，包括精神激励、薪酬激励、荣誉激励和工作激励等方式。劳动力市场实质上是一种实现劳动力资源优化配置的机制和形式，是市场机制发挥决定性作用的场所。因此，为了优化城乡劳动力就业结构，就必须以市场调节作为主要的推动力，根据成本最小化和福利最大化的效率原则，构建市场化的激励性机制。只有对参与市场的劳动供给者（劳动力）和劳动需求者（用人单位）进行激励，才能更好地调节资源配置，直接促进城乡就业结构优化和收入分配均等化。

    （一）采取农村税收优惠和就业促进政策

    庇古认为，收入分配均等化需要采取不同的措施方法来实现收入转移：一是自愿转移，二是强制转移。其中，政府的强制转移对收入分配的公平化作用显著。现实中，强制性转移应包括对吸纳农村劳动力的企业进行补贴和政策扶持。在农村，产业结构调整是就地吸纳劳动力的有效途径。因此，政府应对在农村建厂的企业实行税收优惠政策，并按实际吸纳的农村劳动力数量给予一定的就业补贴，从而降低企业的经营成本，大力发展非农经济，为农村产业结构的优化升级和农村工业化创造良好的外部环境，最终优化城乡就业结构。另一方面，农村就业的激励机制应更多体现在对农民进行精神激励。只有从观念上改变就业愿景，才能使得改革持续进行。政府在广大农村地区要建立完善公共服务基础设施，在促进城乡就业信息交换的同时，唤起农民对城乡生活差距的思考和改变自身生活水平的愿望，刺激未充分就业农民通过非农工作来改善物质文化生活，促进城乡劳动力的自由流动和合理分配。

    （二）积极扶持城市就业服务机构

    对城市（含城镇）而言，它们大多作为农村富余劳动力的接受者和消化者。由于缺乏对城市的认识和专业的中介机构，进城农民的就业往往很不理想，存在就业渠道过窄、工资待遇较低和工作环境较差等问题。因此，政府应当对城市职业中介机构和培训机构进行大力的扶持，如可以对农民工职业介绍和培训等项目制定出一个合理的标准，对达标的就业服务机构给予物质和荣誉方面的奖励，一方面能引导求职者正确选择就业服务中介机构，增强了农民进城就业的信心和能力；另一方面也给相关机构一定的压力，鼓励其将压力转化为动力，提高经营管理水平，从而有利于提高就业服务机构的积极性，提高城乡劳动者的求职成功率和就业质量。

    三、城乡就业结构优化的服务机制构建

    以解决劳动力就业等一系列民生问题为出发点和落脚点，是江西建设服务型政府的本质要求。完善的服务机制作为一种外在的推动机制，能为城乡就业结构优化提供了良好的外在条件和环境。

    （一）健全劳动保障服务平台和职业中介机构，建立城乡统一劳动力市场

    政府应进一步加强公共就业服务机构和劳动力市场等基础设施的建设，彻底消除各类劳动力市场、人才市场的部门垄断和区域垄断，按市场需求积极培育和发展民办职业中介服务，大力促进城乡就业服务中介机构开展公平规范的就业服务竞争，充分发挥市场机制对劳动力资源优化配置的决定性作用，从而有利于构建完善的城乡劳动力市场体系。各级劳动行政部门应整合和利用公共就业服务资源，真正把进城农民工纳入公共就业服务的范围，简化农村劳动力进城就业的手续，取消各种不合理收费，免费为其提供与城镇居民同等的失业登记、就业信息、就业指导、职业介绍、社会保障和政策咨询等事务的“一站式”公共就业服务，同时要积极主动为企业等用人单位开展员工招聘、劳动保障事务代理和职业指导与培训等就业服务。

    （二）建立完善劳动就业信息网络，实现就业信息共享

    政府应在农村地区建立完善就业信息资源网点，为广大农村劳动力及时准确地提供就业信息。通过登记现有农村劳动力的基本情况，并与城市劳动力市场（公共就业信息平台）进行信息对接，对每个劳动者进行就业信息备案，及时为系统中的所有城乡劳动者提供统一的就业信息，从而能够保证及时反映城乡劳动力市场的总体供求情况，实现城乡各地劳动力市场信息的互联互通、信息共享和计算机网络管理，不断提高劳动力就业服务的信息化水平，方便城乡劳动者及时了解最新的各种用工信息，改变当前大多数农村劳动力自发转移、盲目转移和无序转移的流动就业状况，依靠现代信息机制的传导功能及时引导劳动者有效就业和单位合理招聘，从而降低劳动者流动就业的盲目性和交易成本，提高城乡劳动力市场的运行效率。

    （三）加强人力资源开发，提高城乡劳动者素质

    对人力资源的开发包括对现有劳动力的培训和对潜在劳动力的培养。政府服务对人力资源开发（尤其是提高农村劳动力素质）起着至关重要的作用。随着产业结构的优化升级，经济发展对劳动力素质的要求也越来越高。因此，政府必须加大对农村教育的扶持力度，真正普及九年义务教育，确保适龄儿童入学，调整中小学学校布局，消除农村人口基本素质方面的劣势；同时，有计划、有重点地建设一批农村职业学校和成人文化技术培训基地，根据市场需求制定职业技能培训规划，通过在各县区和乡镇建立的农村就业培训基地来对劳动者进行免费职业技能培训，从而完成成人教育、职业教育、上岗培训等一系列教育计划，全面提高城乡劳动力的职业技能和就业能力，促使他们有能力平等参与劳动力市场的就业竞争。

    （四）加强区域间劳务协作，提高劳务输出的组织化程度

    政府部门应积极开展和做好城乡劳动力的跨地区流动就业工作，进一步完善经济发达地区与欠发达地区的挂钩劳务扶贫制度，加强劳动力输出地和输入地的劳务协作，通过建立快速流动就业的信息网络化信息服务系统，提供及时的就业信息；坚持政府推进与市场运作相结合，主要采取订单培训和定向输出，签订双边对口合作协议，规范发展劳务派遣组织，发挥驻外劳务工作机构在开拓跨地区劳务市场和协调劳动力输出输入两地对接的作用，提高本地区劳务输出和农民进城就业的组织化和有效性，从而促进城乡劳动力市场的协调发展。

    四、城乡就业结构优化的评价机制构建

    评价机制作为相关系统中反馈机制运行效果的工具，承担着评估绩效、传递信息以及为改进系统运行提供依据的重要任务。其运行的好坏，直接影响到系统长远的优化发展。城乡就业结构优化评价机制的内容主要包括评价投入机制、激励机制和服务机制是否落到实处，三种机制的相互作用是否提高了城乡劳动力市场一体化的程度，城乡劳动力是否享受同等的就业待遇等。

    （一）评价相关的制度政策改革现状，调查政策的执行情况

    政府部门或第三方评估小组应通过调查走访的方式深入考察城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度等相关改革的现实执行情况。如在考察农村社会保障体系运行情况时，应着重注意个人社会保障账户的记录和完善情况，从参保范围和金额两个方面进行评价，重视社会保障的具体内容以及政府、用人单位和个人的投保比例，切实保护参保农民的合法权益。另外，应重点考察关于农民工子女进城入学的政策执行情况。如暗地调查城镇中小学，了解进城就读农民工子女是否与城镇学生享有同样的教育资源，是否需要额外付出插班费、择校费、借读费等不合理费用。

    政府采取的城乡就业结构优化的相关经济扶持政策，可以激励农村产业结构调整和非农就业数量和质量的上升，其效果也需进行评价。如评估小组应明确在农村兴办工厂获得税收优惠的企业是否符合国家税收优惠政策的条件，是否存在只享受税收优惠而没有解决农村劳动力就业的问题。另外，评估者应深入企业内部，考察企业的薪酬待遇、工作环境是否符合城乡统一标准，是否存在就业环境恶劣的情况，并记录在案，作为优惠政策能否继续实施的重要依据。

    为了提高劳动力尤其是农村劳动力的素质，政府通常会制定一系列教育培训政策。评价小组应该实地走访农村中小学，考察该地区是否按照政策规定有质量地开展义务教育，了解农村适量儿童的入学水平和文化程度。对公私就业服务中介机构和劳动力培训基地的调查则可以通过查验公共就业机构的工作记录内容及连续性，深入教学课堂等方式判断其工作效率和成果，检查私立机构经营范围和经营业绩，了解和记录总结现实劳动力市场流动和劳动力素质的情况，并评定培训内容是否与现阶段市场需求相适应，进而判断该类机构是否符合政府所赋予的荣誉称号的激励范畴。

    （二）评价相关的服务性措施，掌握城乡劳动者的市场满意度

    劳动者作为城乡劳动力市场一体化的直接受益者，其对现实的反馈关系到广大人民的切身利益与社会的稳定和谐。

    首先，评估人员应该深入了解城乡就业信息管理平台的运行情况，现场考察区域内就业信息网的联动性，了解其发布信息的及时性和准确性，就业信息是否与现阶段劳动力市场相匹配，区域就业信息网络是否得到及时的维护和管理，城乡劳动者个人就业信息是否及时更新和完善。通过对城乡劳动者展开问卷调查，总结劳动者对信息中心提供信息服务的满意程度。

    其次，政府应定期组织和加大力度对农村基础设施建设进行评价。农村基础设施建设是政府为增加农村对企业的吸引力、调整农村产业结构和就业结构所做出的重要经济性投入，也是为实现城乡劳动力市场一体化服务的。评估人员可以通过走访当地农民和现场考察的方式，了解农村道路、电力、水利和邮电通讯设施以及劳动就业服务网点的建设情况以及利用效率；通过交流沟通，了解当地农民对城市工作生活的了解程度，评价农民的就业观念是否由于与城市交流增加而有所改变；同时调查农村地区企业的数量、经营管理和解决就业情况，以此作为政府基础设施建设的重要成果。

    五、城乡就业结构优化的监督机制构建

    监督机制是对系统整体运行的有效约束，是整个城乡就业结构优化机制各环节能顺利进行的有力保障。因此政府需要完善劳动力市场管理相关的各项法律制度和政策，构建城乡劳动力市场宏观调控体系，切实维护城乡劳动者尤其是农村劳动者的合法权益。

    （一）建立完善相关法律法规体系，保证劳动力市场管理有法可依

    一方面要推动国家按城乡统一原则加快修订完善现行的劳动法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、教育法、义务教育法、工会法、劳动保障监察条例、劳动力市场管理条例、工资支付条例、户籍管理条例等相关法律法规及其配套管理方法，尽快出台劳动力市场监督管理法等相关法律法规；江西等各地区也应加强维护城乡劳动者合法权益的地方立法，加快制定完善相关的地方性劳动保障法规，在法律方面明确规范劳动者与用人单位的劳动合同关系和各自的权利义务，重点保护进城农民工的公平就业权和劳动保障权。另一方面还要加强劳动就业等相关法律法规的社会宣传和政策咨询服务工作，提高城乡劳动者尤其是农民工的法律观念和维权意识，鼓励他们运用法律武器保护自己的合法权益，克服政府监管不足的问题。

    （二）严厉打击职业中介机构的违法行为，规范城乡劳动力市场秩序

    为有效规范城乡劳动力市场的运行秩序，政府有关部门除了监督用人单位的用工合法性以外，还需要对劳动力市场的第三方——职业中介结构和培训机构进行常态化的严格监管。如应严格执行相关法律法规和规章制度，严厉打击各类就业服务中介机构追逐非法利益、欺诈劳动者的行为，切实保护城乡劳动者的合法权益；建立完善职业介绍、职业指导、职业培训等中介机构的资格准入制度、信用评估制度；彻底取消那些未经许可、违规成立的非法职业中介机构，坚决制止各类信息咨询公司、劳务公司等组织未经批准、非法从事职业介绍和培训活动；同时依法规范和健全职业中介机构的各种管理制度与服务标准，提升为劳动力市场提供服务的能力。

    总之，在目前江西仍存在城乡劳动力市场分割较严重的背景下，城乡就业结构优化是实现城乡劳动力市场一体化的必然选择，也是江西产业结构和经济结构调整升级的重要手段。实现城乡就业结构优化有利于缩小城乡在收入、教育、公共服务等方面的差距，更好地促进城乡居民收入分配均等化，实现劳动力资源优化配置以及社会的和谐稳定。为此江西应该有效构建上述城乡就业结构优化的机制，积极探索适合本省的发展模式和路径，分阶段、分步骤地解决就业不公问题。

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    [责任编辑：邵猷芬]