精准扶贫的路径研究

    刘清荣　刘忠林

    [提 要]精准扶贫是实施精准识别、精准帮扶、精准管理的有效治贫方式。近年来，江西省坚持以党的十八大及习近平总书记关于扶贫开发工作的系列重要讲话精神为指导，以贫困群众为扶贫对象，瞄准重点、精准制导、定点清除，扶贫开发成效显著。新形势下，进一步推动扶贫开发工作，需要大力实施精准产业扶贫、保障扶贫和安居扶贫。

    [关键词]精准扶贫；挑战；路径；江西省

    [作者简介]刘清荣（1964—），男，《老区建设》杂志社主编、研究员，研究方向为反贫困研究；刘忠林（1980—），男，《老区建设》杂志社编辑、助理研究员，研究方向为反贫困研究。（江西南昌 330077）

    精准扶贫指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式，是区别于以往粗放式扶贫的对称。精准扶贫针对不同的贫困群众、不同的致贫原因，采取有针对性的扶贫政策和帮扶措施，可以从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标。精准扶贫理念由习近平总书记提出和倡导，是新常态下深入推进扶贫开发工作的战略指导方针。

    江西作为经济欠发达地区，是扶贫开发任务较重的省份之一。近年来，江西省坚持以党的十八大及习近平总书记关于扶贫开发工作的系列重要讲话精神为指导，按照《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《全国主体功能区规划》、《江西省农村扶贫开发实施纲要（2011-2020年）》、《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》、《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》、《中共江西省委、江西省人民政府关于全力打好精准扶贫攻坚战的决定》等文件要求，以赣南等原中央苏区和特困片区38个扶贫攻坚县为主战场，以贫困群众为扶贫对象，瞄准重点、精准制导、定点清除，走出了适应新常态的精准扶贫新路径。全省贫困人口由2012年的385万减少到2014年的276万，贫困发生率由10.8%下降到7.7%，连续三年，贫困地区农民人均可支配收入年均增长12.7%，贫困群众生活水平明显提升。

    一、江西实施精准扶贫的经验做法

    经过多年的探索和实践，江西基本形成了“政府主导，党员干部模范引领，全社会共同参与”的扶贫开发良好氛围。针对以往扶贫工作中普遍存在的粗放、散泛、短视等问题，江西省在精准识别、精准帮扶、精准管理三个层面推进扶贫开发工作，成效显著。

    1.“三严格”确保精准识别

    一是严格把好摸底关。江西省坚持统一标准、分级负责，采取收入倒排、群众评议等方式，要求扶贫干部与贫困群众结对联系，进村入户拉网摸排，做到“村不漏组，组不漏户，户不漏人”，把真正的贫困群众找出来。在此基础上，“一对一、点对点”把脉问诊，找出致贫困原因。二是严格把好复核关。严格把好农户申请、入户调查、民主评议、公示公告等“四道关口”，以农户人均收入为基本标准，以摸底情况为依据，综合考虑住房、教育、健康等因素，召开民主评议会，确定初步对象后，张榜公示，无异议后再上报扶贫部门。三是严格把好建档立卡关。严格按照“户有卡，村有册、乡有簿、县有档”的要求，将贫困村、贫困户登记造册，翔实记载贫困状况和原因，并实时动态更新。

    2.“三结合”确保精准帮扶

    一是帮扶对象上坚持固定和调整相结合。通过扶贫信息系统平台，江西各地针对贫困对象明确了帮扶措施和联系干部，切实提高帮扶的针对性和实效性，同时，根据实际情况，实时动态调整。二是坚持治标和治本相结合。江西贫困人口多，致贫原因复杂，全省各地结合实际，精准确定产业扶贫、移民扶贫、教育扶贫等具体帮扶内容，制订专项规划和年度计划，集中力量精准扶贫。三是坚持长线帮扶和短线帮扶相结合。通过加强基础设施建设、搬迁移民扶贫、教育扶贫、引进扶贫龙头企业等保障贫困群众长期可持续发展，同时，积极帮扶贫困群众尽快就业创业，提高收入水平，实现快速脱贫致富。

    3.“三跟进”确保精准管理

    一是督促检查跟进。江西省积极推行扶贫开发领导责任制，省、市、县、乡各级领导对扶贫开发工作负有领导责任，普通党员干部也有扶贫义务和责任，对贫困地区和贫困群众做到定点、定人、定责，群众不脱贫干部不脱钩。同时，强化领导干部扶贫工作考核，考核优秀的提拔重用，不合格的要追究责任，确保帮扶工作落到实处。二是信息服务跟进。通过扶贫信息网、公众微信、微博建立了扶贫互动信息平台，既提升了服务水平，又保证了精准扶贫在阳光下运行。三是成效评估跟进。江西省建立了扶贫监测评估体系，对各类扶贫资源到村到户、贫困村经济社会发展、产业发展、公共服务和社会保障及贫困群众满意度等情况进行监测评估，准确反映扶贫成效。

    二、江西精准扶贫面临的挑战

    “小康不小康，关键看老乡”，更大的关键在贫困的老乡能不能脱贫。扶贫开发既是经济问题，又是政治问题，还是社会问题，是一项长期而重大的任务。当前，江西扶贫开发任务依然艰巨，面临诸多挑战，需要全省上下齐心协力，共同努力应对。

    1.全面建成小康社会带来的挑战

    江西作为欠发达地区，全面小康实现程度与全国相比还存在不小差距。截至2014年底，全省仍有贫困人口276万。25个扶贫开发重点县农民人均可支配收入仅为6830元，远低于全国平均水平。现有贫困人口大多分布在生存环境差、发展水平低的深山区、库区、湖区，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”。现有贫困户中，绝大多数人为文盲和半文盲，难于掌握各种技能和农业科学技术，发展家庭经济缺计划、缺技术、缺经营能力，缺乏脱贫致富的信心和决心。江西要全面建成小康社会，重点在经济，难点在农村，而农村的重点之一就是要抓好扶贫，这必然给全省扶贫工作带来更高要求、更多挑战。

    2.自然灾害和突发事件频发带来的挑战

    贫困群众大多居住于基础设施落后的贫困地区，抗风险能力弱。受全球气候变化影响，全省各类自然灾害的突发性、反常性、难以预见性日显突出，极端天气事件明显增多。自然灾害特点突出：一是种类多。省内主要自然灾害有暴雨、洪涝、干旱、冰雹、雷电、冻害、滑坡、泥石流、农林病虫害、森林火灾、流行病和环境污染等。有的年度发生多种自然灾害。二是频率高。自然灾害不仅种类多，而且发生频率高，经常连年受灾。往往多数年份水旱交替，或先涝后旱、或先旱后涝，有时旧灾未去，新灾又起，交错为患，有的年份一种灾害多次降临。三是损失大。严重的自然灾害，往往造成大量民房损毁、农作物受灾、人员伤亡，部分水利、交通、供水、供电、通讯等设施遭受严重破坏，灾区群众的生命财产遭受严重损失，生产生活受到重大影响，其中受影响最大的是贫困农民，也有一部分农民因灾返贫。据统计，一般年份江西省因灾直接经济损失为80-120亿元左右，占全省GDP的5%-8%左右，其中农业直接经济损失占2/3左右，严重年份的1998年高达440亿元。自然灾害频发对精准扶贫提出了严峻挑战。

    3.保障能力和服务水平低带来的挑战

    影响扶贫工作能力和服务水平的因素主要如下：一是扶贫事业人才缺乏。县乡两级扶贫工作人员少、年龄偏大、专业素质偏低；基层救灾工作人员不足，救灾专业化队伍建设相对滞后。二是扶贫事业基础设施建设落后。设区市和县级防灾救灾设备缺乏，救灾物资储备仓库设施简陋；扶贫事业用地、用水、用电、用气等困难重重。三是扶贫工作机制有待完善。部门、行业之间的扶贫工作联动不够密切，信息共享机制尚需完善。

    三、深入推进精准扶贫的路径思考

    加快贫困地区发展，早日摆脱贫困，过上富裕生活，是贫困地区人民群众的迫切愿望，也是党执政为民的根本要求。2013年11月，习近平总书记在湘西考察时提出，“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫”。2015年1月，习总书记在云南考察时再一次指出，“要以更加明确的目标，更加有力的举措，更加有效的行动，深入实施精准扶贫，精准脱贫”。为此，必须认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，按照“摸清底数、区分类型、找准问题、分类施策”的思路，坚持治标与治本结合、“输血”与“造血”并举，大力实施精准产业扶贫、保障扶贫和安居扶贫。

    1.实施精准产业扶贫，增强贫困地区自我发展能力

    产业是经济发展的基础，没有产业支撑，贫困群众很难脱贫致富，扶贫开发也难以持续。立足贫困地区的特色和优势，大力扶持贫困村和贫困户发展产业、就业创业，实施精准产业扶贫，不断增强“造血”功能，推动贫困地区加快发展，促进贫困群众脱贫致富。

    一要找准优势富民产业。支持贫困地区根据本地自然资源、生产条件和产业基础情况，充分发挥比较优势，大力发展有利于贫困农户增收致富的产业项目。比如，农业资源丰富的地方，重点发展带动能力强、辐射范围广的特色农业和农产品加工业，深入推进“一村一品”，逐步做大规模、做响品牌。旅游资源丰富的地方，大力发展生态旅游和乡村旅游，鼓励和支持当地群众经营“农家乐”、“乡村旅馆”等，从事旅游相关服务业，不断拓展贫困群众增收渠道，提升收入水平。

    二要提高贫困群众的产业参与度和受益度。积极培育贫困地区农民合作组织，提升贫困户在产业发展中的组织程度，实现资金、技术、生产、加工、销售等互助合作。建立企业与贫困农户的利益联结机制，完善“公司+基地+贫困户”、“公司+合作社+贫困户”模式，坚持“以企带村、以村带社、以大户带贫困户”，让贫困群众更好地参与产业发展、更多地受益产业发展。大力发展农村电子商务，拓宽农产品销售渠道，提高经营收入。

    三要加强贫困人口致富技能培训。提高贫困群众能力素质，是治贫脱贫的根本之策。要整合各类培训资源，针对不同年龄段和文化层次的贫困群体，分类制定和实施教育培训计划，力争每个有条件的贫困家庭劳动力都能掌握1项以上就业创业技能，增强就地发展产业、进城进园就业、自我发展创业的能力。对有转移就业意愿的贫困户，通过购买公益岗位、组织引导就业等方式，实现转移就业、脱贫致富。

    2.实施精准保障扶贫，提升贫困群众救助水平

    充分发挥社会保障的“兜底”功能，统筹实施最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、特困救助等各项救助制度，实施精准保障扶贫。

    一要解决基本生活保障问题。强化对丧失劳动能力处于重度贫困农户的重点保障，精准识别，调整保障对象，确保“应保尽保”。逐步提高农村低保平均保障标准和农村五保户供养标准，并与经济发展水平相适应。

    二要缓解因病致贫现象。在致贫原因中，因病致贫现象突出，往往是“一人生病，全家致贫”。要逐步提高新型农村合作医疗补助标准，探索开展大病医疗商业保险，构筑基本医保、大病医疗保险、医疗救助、大病救治等多道防线，减轻贫困群众医疗负担，降低因病致贫风险。

    三要落实教育救助政策。建立和完善家庭经济困难学生资助体系，支持贫困户子女享受学前教育、义务教育和就读普通高中、中等职业学校、普通高校，保证贫困家庭孩子上得起学，接受公平的有质量的教育，阻断贫困现象代际传递。

    四要完善临时救助。对遭遇突发事故、重大疾病，导致基本生活陷入困境的贫困家庭或个人，通过发送临时救助金、生活必需品等方式，解决其突发性、紧迫性、临时性生活难题，编密织牢困难群众基本生活安全网。

    3.实施精准安居扶贫，改善贫困地区生产生活条件

    加快完善农村基础设施，改善贫困地区生产生活条件，是开展扶贫开发、统筹城乡发展的重要内容。精准安居扶贫，是帮助生产生活条件恶劣地区脱贫发展的关键举措。

    一要有序实施扶贫移民搬迁。对交通偏远、不宜居住的贫困村和生存条件恶劣地区的贫困群众，要科学制定搬迁计划，按照整体搬出、集中安置为主的原则，采取就近搬迁安置、跨区域安置、县域内统一协调安置、依托工业园区安置等多种模式，稳步推进移民搬迁工作。要做好后续保障，统筹推进安置区基础设施和基本公共服务配套建设，培育支持好产业发展，确保搬迁群众生活有保障、致富有门路，真正做到“实施一个搬迁项目，安置好一方群众，实现一方人脱贫”。

    二要推进贫困村村庄整治。对无需搬迁但基础条件较差的贫困村，结合新农村建设，按照“整体推进、基础先行，改善面貌、提升功能”的思路，坚持基础设施、新型村庄、产业发展和社会管理综合配套，抓好村庄整治，优化村容村貌，改善生产生活环境。

    三要加强贫困地区基础设施建设。加快改造升级农村公路，提升公路通达能力，有效解决运输难、行路难问题。加强农田水利建设，抓好农村安全饮水和抗旱水源工程建设，增强贫困地区农业综合生产能力。抓好贫困地区电网改造升级，提高农村通信网络覆盖水平，实现广播电视户户通、自然村通信信号基本覆盖。

    四要提高贫困地区基本公共服务水平。加快贫困地区社会事业发展，推进基本公共服务向农村延伸。加强贫困地区教育文化、公共卫生、养老保险、就业援助、社会管理等政策体系及设施建设，促进贫困地区经济社会协调发展。

    [参考文献]

    [1]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014，（6）.

    [2]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015，（5）.

    [3]国务院扶贫办.建立精准扶贫工作机制实施方案[Z].2014-5-12.

    [4]中国扶贫开发调查[M].北京：中共中央党校出版社，2013.

    [责任编辑：李佳佳]