江西省土地承包经营权抵押贷款现状分析
王镜尧 林恺晖 程文彬
摘要：农村土地承包经营权抵押贷款政策是指在一定的授信额度内，以农民依法获得的土地承包经营权附带地上种养物作为抵押物，向农村金融机构取得贷款的政策。文章应用定性的研究方法调查和分析了南昌县试点地区土地承包经营权抵押贷款发展现状，探究出南昌县土地承包经营权抵押贷款政策实施障碍。最后结合南昌县自身发展情况，多角度提出完善政策。
关键词：土地承包经营权；抵押贷款；农村金融机构
一、引言
近年来，中央及地方各级政府对于农村集体土地产权制度的改革愈来愈重视。在国家层面上，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中为农民通过流转土地经营权发展各种适度的规模经营提供了法律支持和保障。在地方层面上，2013年，江西省委省政府颁布《关于加快构建新型农业经营体系的意见》；2014年省政府办公厅下发了《关于印发江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》，这些文件也为土地承包经营权的确权登记颁证工作提供了切实可信的依据。由此可见，土地承包经营权抵押贷款在中央及地方各级政府的政策层面上得到了极大的认可和支持。
江西要实现从农业大省向农业强省的转变，须利用好“生态优势明显，农业资源丰富”这些优势。江西省必须改变土地承包经营运行过程中各项不利现状，如抗自然灾害和抵御市场风险能力差、农业生产经营分散、规模有限等；同时创新生产组织形式，充分利用土地承包经营权抵押贷款等多种新型融资渠道解决农业生产中资金短缺问题，真正长期造福当地群众。
江西省土地承包经营权抵押贷款仍处于发展执行的初级阶段，政策实施多年来，仍未普及全省。对试点情况进行反省总结，再进行回归理论分析显得尤为重要。本文着重通过实地调研江西南昌县土地承包经营权抵押贷款政策实施现状，进而找出南昌县在该政策实施过程中所出现的问题，最后是建议。最终对江西省土地承包经营权抵押贷款的完善起到积极作用。
二、江西省南昌县土地承包经营权抵押贷款发展现状
2015年6月，南昌市南昌县开始试点土地经营权抵押贷款。
政策实行前，市、县两级财政共同筹集农村土地经营权抵押贷款风险补偿资金以减轻贷款风险。截至目前，南昌县500万元已经存入合作银行开设的风险金专用账户上。发放贷款由合作金融机构按约定不低于抵押贷款风险补偿资金的10倍发放。贷款实际执行利率遵照人民银行规定的同期银行贷款基准利率，按最高上浮不超过20%的幅度計取。另外，为方便抵押物的处置及抵押权利的实现，南昌县还特地建立并完善了流转平台为交易双方提供服务，为相关信息的收集和发布提供了一个统一的场所。
（一）南昌县土地承包经营权抵押贷款调研情况
我们在南昌县发放了304份问卷，回收率为86.51%。其中75.67%是有效的问卷。问卷包括三部分，第一部分是农民基本信息调查，第二部分是农民贷款需求与意愿调查，第三部分是农民对土地承包经营权抵押贷款的政策体验与建议。我们主要选取年龄集中分布在30～60岁的农村居民作为调查对象（男女比例59：41）。农村地区的收入来源是以小农兼业为主，其中六十岁以上农民中小农兼业比重最大。
关于家庭借款经历，共223名回答者。数据表明关于农业生产贷款农民存在一定规模的潜在需求。
被采访对象中，只有不到十人进行过土地承包经营权抵押贷款的申请，其中，67%的农民欲将贷款用于购买农业生产机具和生产设施配套等。22%的农民用来缓解农业生产过程中的种苗、农资、服务等资金需要。家庭从事农业活动的农民年龄较大，多数集中在五十五岁以上人群，但对这种新型贷款模式有所了解且愿意尝试新型贷款模式的人群多数集中在四十五岁以下人群。因此今后业务的推广，也可考虑重点从向年轻人推广相关政策教育着手。从申请贷款到获得贷款所需时间，大部分被调查者认为申请手续复杂且申请时间冗长。而对于倾向于怎样的还款期限和利率，有效问卷中的数据显示农民愿意接受与银行借款利率相当的偿还利率，至于还款期限还要具体看银行相关业务的内容。
（二）江西省南昌县土地承包经营权抵押贷款模式分析——基于SWOT分析
1. 优势
南昌县土地经营权抵押贷款最大优势在于其极大缓解了银行风险。政府在政策实行过程中从政策发布者转变为参与者，政府担保化解了银行风险，使其更敢于向农民放贷，农户也真正把自己的经营权变成了到手的钱。另外，政府介入后，农户的经营项目及规划、未来的发展前景、目前的资金需求等多个因素都会是政府的考查内容，很大程度上确保了评估标准统一，公平公正，避免了不同银行不同标准的情况出现，推动政策执行并维护社会稳定。
2. 劣势
政府的介入让政策更落地，银行贷款意愿更强烈，农户获得贷款的可能性更大，但是，政府为了控制风险，也相应地提高了贷款门槛，相同的土地获得的贷款资金更少。这一客观劣势让政策推广受限，民间贷款依然是部分农户的首要选择。南昌县政策目前主要是靠县财政来推动，虽然减小了银行风险，但是对于政府来说，潜在危机不可忽视。一旦政府财政资金跟不上，政策就很有可能出现停滞。
3. 机会
当前全国各地广泛开展农村土地承包经营权抵押贷款，因地制宜。如襄阳市银政联手，潍坊积极探索与土地经营权抵押贷款相关的金融产品，创立“土地+大棚”抵押模式，虽然该业务目前仍处于初期发展阶段且面临多项制约，但仍不可低估发展潜力。南昌县为省会直辖，能够获得更大的资金和政策支持，对于其现有政府介入模式是大为有助的。
4. 威胁
当前南昌县农村投资融资机制尚不健全，部分商业银行资金或者规模偏紧，放贷能力有限，导致土地经营权抵押贷款推进工作受阻，这是江西省比较普遍的问题所在，县政府虽然推动建立流转交易平台，但是发展并不完善，起到的效果有限，反而广丰县由协会统一管理，更有助于信息的集中和获取，降低了交易成本。
三、江西省南昌县土地承包经营权抵押贷款出现的问题
（一）法律上存在障碍
《农村土地承包法》中明确允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转。但《物权法》和《担保法》明令禁止土地承包经营权的抵押。《担保法》中明确：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，《物权法》也表明，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。由于涉及土地承包经营权抵押贷款的不同法律条文上存在矛盾，影响了该政策的顺利实施。许多县镇级涉农银行未涉及到该业务，即使业务下放，银行方也不知该如何去开展该业务，政策实施过程遇到许多障碍。另外由于风险补偿政策缺失，一旦贷款出现风险诉讼，农民和银行缺乏政策及法律层面的支持，双方都将承受着较大的风险。
（二）行业内部约束
南昌县试点地区有的银行内部明文规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，造成抵押限制，银行相关产品开发受限。只有得到总行授权，南昌县银行相关产品才能进行开发。即使部分银行开展相关业务，土地经营权抵押变现难度大，风险也大，银行回收农民土地也极易出现无人接盘的局面。为了减小风险，保障自身利益，行业内部约束，造成抵押限制。
（三）相关机制尚未完善
南昌县的农村土地流转市场仍未建立，土地承包经营权的流转程序不规范，流转秩序混乱。目前，南昌县土地流转以转包为主，形式单一，流转规模较小，且因农民文化水平较低，有些流转仅以口头为凭，即使签订书面流转合同，其条款公平性、完整性、规范性也有待加强。再者，有些土地的产权界定都不明确，极易产生土地纠纷。
目前，南昌县土地评估采取以下公式：土地经营权总价值=年均价值×经营期限×土地面积+土地附着物价值，但因评估机制不健全，南昌县尚未建立土地经营权评估机构，相关技术人员的专业性也有待考证。没有出台关于评估的相关正式办法，对于土地评估的价值标准比较模糊，造成评估过程中评估人员的主观评估成分较大，缺乏科学性和规范性。
当农民无力偿还土地抵押的贷款时，借款方将处置抵押物。对于农民来说，这无异于失去了大部分的生活来源。对于这种情形目前南昌县也没有建立相关的保障机构来维护农民的利益，无法实质上提高农民积极性。
（四）农地抵押风险控制问题
现有土地承包经营权抵押贷款风险主要存在两个方面，一个是信贷市场风险，一个是民生风险。信贷市场风险主要是因为，土地承包经营权抵押贷款的政策发布时间较短，目前还没有一套统一完备的法律规范对土地承包经营权抵押贷款的进行加以约束管制，导致地方政府各自为政，从而增加了土地承包经营权抵押贷款的信贷风险。再者，农地产出收益往往不可估计，可能存在无法到期偿还债务的状况，土地经营权变现也存在风险，这种不确定性增大了金融机构不良贷款的几率，金融机构的经营风险也随之提高。民生风险主要是因为农地目前还是很大一部分农民的生活保障，一些农民虽然有融资需求，但一旦不能偿还贷款，将面临社会保障风险即民生风险。
四、改进对策和方案
（一）完善农村土地法律框架
建议完善相关法律法规和政策，完善农村土地法律框架，推进试点地区的土地流转。突破相关法律概念障碍，从法律上允许抵押土地承包经营权进行融资，规范农村土地经营权证书、农村土地承包经营权流转合同和土地承包经营权产权的界定。明确土地管理部门职责，监督相关涉农银行的业务开展，保证政策的顺利实施。同时，要维护好土地流转及担保抵押市场秩序，对已流转或抵押经营权的土地擅自进行的各项违约行为，应尽快明确规定。
（二）强化配套制度建设
建立并完善农村土地经营权流转市场，规范市场秩序。建议南昌县政府成立成熟的流转中介和交易中心，完善土地经营权流转配套服务，简化贷款程序，规范贷款运行流程，明确贷款发放时间，给各农业经营体带来便利。建立农村土地经营权价值评估专业机构，并由政府部门独管，培养专业评估人才，规范土地价值评估流程，合理准确地明确土地的价值，维护农民利益。出台关于评估的相关正式管理办法或文件，统一规范农村土地承包经营权流转合同，对于农村土地经营权证书和土地承包经营权产权等有个明确的界定。建立完善相关保障机构，设立土地贷款维权中心，完善涉农保险，切实保障农民的利益。
（三）完善农业生产保障机制
土地承包经营权抵押贷款政策难以推广原因之一是农业生产保障机制不够完善，对此，政府财政部门应当完善农地经营权贷款保障机制及风险补偿机制，来降低金融机构办理相关业务的亏损风险，防止金融机构因过高的风险率而对相关业务望而却步。同时，应完善相关的涉农保险，为提供农地经营权抵押的金融机构提供进一步保障。此外，还可以建立一些担保机构来分担金融机构发放相应贷款的风险。
（四）鼓励金融机构推行政策
金融机构不愿意宣传开展相关业务的主要缘由在于难以实现盈利，因此，国家制定相关补助政策鼓励金融机构开展相关业务是加速土地承包经营权抵押贷款政策推广的关键，政府对其进行引导知识，市场根据政府要求运作，通过运用奖励、补贴、税收优惠等优惠政策，以各种形式給金融机构提供资金资助。如指定部分银行开展相关业务并提供指定年限的宣传费报销补助，待政策逐渐推广，业务面逐渐拓宽，其他的金融机构会随之开展相应业务，如此，用部分金融机构带动其他金融机构，业务推广便得以进行，农民也能真正从政策中获得贷款上的便利。
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（作者单位：江西财经大学）
