城乡建设用地增减挂钩项目适宜区分析

    陈俊华

    一、引言

    随着城镇经济发展和土地管理制度的日益严格，城镇化所需要的建设用地指标越来越紧张，城乡建设用地增减挂钩政策的出台，无疑对当前城镇建设用地紧张状况起到了一定的缓解作用，但各地在运用城乡建设用地增减挂钩政策中也表现出一定的盲目性、随意性、无序性。虽然对不规范的城乡建设用地增减挂钩清理工作已告一段落，但各地在运用挂钩政策时，不考虑农村实际状况盲目开展挂钩试点工作，将获取城镇建设用地指标置于首位，使得挂钩项目实施规划方案在后期实施过程中反复修改、挂钩项目区位置反复调整，项目整体实施效果不理想等现实问题。

    笔者认为产生这些问题的根源在于，挂钩项目实施规劃方案编制的前期没有对项目适宜性进行深入分析，没有将挂钩项目区放在最适宜开展拆旧建新的区域。因此，如何科学合理的选择挂钩项目区就成了挂钩项目实施的首要问题。笔者结合参与完成的西安市高陵县等周边区县城乡建设用地增减挂钩试点工作实践与经验，从挂钩项目开展应具备的条件、典型挂钩项目的特点及挂钩项目适宜区分析，为挂钩项目前期研究和最终确定挂钩项目区提供依据。

    二、开展挂钩试点项目应具备的条件

    笔者结合参与完成的西安市高陵县、户县、阎良区、长安区等周边区县城乡建设用地增减挂钩试点工作实践与经验，总结开展挂钩试点项目应重点具备以下条件：

    （一）农村建设用地整理复垦潜力较大

    农村建设用地整理复垦增加耕地的潜力是开展挂钩项目的前提和依据。因为，某一区域土地整理复垦潜力越大，其整理复垦为耕地的面积就越大，扣除村民安置所需用地后，腾挪的建设用地指标就越多。相反，若某一区域土地整理复垦潜力越小，那么村庄整理复垦为耕地的面积就越小，建新安置地块面积和拆旧村民原占用面积相差越小，农村居民点用地并没有减少，土地利用结构和集约度也没有提升，仅是改变农民的居住方式，而没有从根本上优化其生产、生活模式，也就无法体现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的初衷。所以，对于农村建设用地整理复垦增加耕地潜力较大的区域适宜开展挂钩项目，反之不适宜。

    （二）复垦耕地预期质量能够达到耕地占用与补充之间的质量平衡

    一般来说，对于自然条件地质状况适宜、新覆土有机含量高、农田水利设施齐全的区域适宜开展挂钩项目，反之不适宜。如陕西省高陵县通远镇杜家村周围有泾惠南一干渠、泾惠四支渠等农田水利设施，同时拆旧地块地势平坦，周围新覆土有机含量高，复垦耕地质量预期较高，适宜作为挂钩项目区。相反，处于地质洪涝灾害多发地带、风景名胜及自然保护区、重要水源保护地的偏远村庄，不适宜复垦为耕地，或者说即使复垦为耕地也不利于规模经营和耕地效益的发挥，均不适宜作为挂钩项目区。如陕西省周至县九峰乡耿峪村位于耿峪沟风景旅游区和秦岭国家植物园范围内，这部分村庄农民搬迁应与生态脆弱区等生态建设工程相结合进行，不宜进行“退宅还耕”，而宜进行“退宅还林”。

    （三）农民拆旧建新积极性较高

    城乡建设用地增减挂钩工作应该考虑，百姓形成了特定的文化、生活习俗的地方，他们是否愿意搬迁，是否愿意改变家园环境，是否有经济条件改变居住方式。如果挂钩项目拆旧区农民拆旧建新积极性不高，强行开展不利于推动城乡统筹发展，且有可能引发严重的社会问题。若在挂钩项目实施过程中，尤其是在项目开展前期，对农民拆旧建新的意愿做充分的调查了解，在实施过程中对补偿措施、补偿标准、安置方式等充分征询被拆迁农民意见并予以考虑，那么挂钩项目在后期实施时就会相对平稳顺利。因此，对于农民拆旧建新积极性高的区域适宜作为挂钩项目区，反之则不适宜。

    （四）挂钩运作模式合理

    挂钩运作模式是挂钩项目后期顺利实施的保障。挂钩运作模式主要有三种，一是政府主导型运作模式，这种模式的特点是以政府为主，需要强大的经济实力来支撑；二是市场主导型运作模式，这种模式是以市场为主，政府引导、协调、规范和服务，能够多渠道筹集资金，改变一些地方有资源但无资金的现象；三是农村集体自主型运作模式，这种模式由集体土地所有者运作，公共参与性较强，资金筹集方式可以实现多元化，可以充分发挥农民自身的积极性。总之，每种运作模式都有其自身的优缺点，各区县在开展挂钩项目时应结合当地特点，采取适宜的挂钩运作模式以保障挂钩项目顺利推行。

    （五）拆旧区整理复垦所需资金能够落实

    挂钩政策要求，“挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块复垦新增耕地面积归还，同时，陕西省国土资源厅每年会依据指标归还计划，每年年底对全省各试点县（市、区）挂钩周转指标归还情况开展年度考核。所以，落实拆旧区土地整理复垦资金是挂钩项目实施中的关键环节，资金是否到位，将直接影响项目能否顺利推进，进而影响挂钩周转指标的如期归还。因此，对于拆旧区整理复垦资金难以落实的区域不适宜开展挂钩项目。

    （六）符合土地利用总体规划要求

    挂钩项目拆旧区首先应在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界范围之外。因为规划城镇建设用地规模边界范围内的村庄在规划期内绝大部分会完全转换为城镇建设用地，尤其在城市中心区位条件优越的村庄，复耕的处理方式不符合城市总体规划用地布局，亦不能发挥该地区土地的最佳效益。

    三、适宜度较高增减挂钩项目区特点分析——以陕西省高陵县东樊村增减挂钩项目区为例

    由我公司承担的陕西省高陵县东樊村增减挂钩试点项目被认为是开展挂钩项目适宜度较高的试点区域。本文以此为案例，分析开展挂钩试点项目所需具备的条件在实际中的应用。

    （一）基本情况

    东樊村是典型的关中农村，位于高陵县东部，包括4个分散的自然村。全村共1609人421户，村庄面积32.13公顷，户均占地面积1.14亩；村民房屋总面积8.2万m2，户均195m2。该村“空心化”严重，且布局零乱，90%的房屋是砖混结构，所有房屋均没有节能环保设施，房屋抗震性能差，急需要加以改造。同时，东樊村远离高陵县城，自身不具备城中村改造的能力。

    （二）适宜性分析

    1. 东樊村村庄整理复垦潜力大，且复耕后耕地预期质量较高。经过摸底调查，东樊村全村421户1609人，村庄用地面积32.13亩，户均占地1.14亩。按照《高陵县农村新社区布局规划》，东樊新社区规划户均宅基地0.44亩，综合考虑新分户和进县城安置后，东樊村农村居民点整理复垦潜力为20.13公顷，土地节约率达到62.6%，农村居民点整理复垦潜力大。

    2. 群众支持，社会可接受性较高。高陵县政府在开展挂钩试点工作前期，坚持让农民了解、请农民参与、由农民决策的路线，进村入户宣传，与群众反复讨论，所制定的挂钩项目区实施规划满足群众需求，得到群众的广泛支持。因而在该地区开展挂钩社会阻力相对较小，具有较好的社会可行性。

    3. 政府主导。高陵县东樊村增减挂钩项目，采取“政策撬动、政府推动、市场拉动和群众互动”的方式，由高陵县人民政府组织协调，高陵县国土资源局负责编制挂钩规划设计、筹措资金、监督安置工程执行情况。这种运作模式以行政手段为主，统一由政府安排，资金投入以政府投入为主，项目申请到竣工验收，以及挂钩周转指标的使用均由政府来控制，从而确保保障挂钩项目的高效实施。

    （三）项目实施效果

    2010年11月5日，国土资源部部长徐绍史考察高陵县城乡建设用地增减挂钩工作，对东樊村安置新社区建设十分赞赏，他说，新社区保留了农耕文明的印记和关中民俗文化特色，设计风格丰富多彩，值得推广借鉴。具体实施效果如下：

    1. 城乡用地结构更加优化。增减挂钩项目的实施，东樊村耕地面积则由152.07公顷增加到172.20公顷，新增耕地20.13公顷，农村集体建设用地由32.13公顷减少到12.00公顷、户均建设用地由1.14亩减少到0.44亩、土地节约率达到62.6%。增减之间，既保障了耕地总量不变，又使城乡土地资源得到优化配置。

    2. 群众财产有所增加。通过此次挂钩项目的实施，东樊村户均资产由7.36万元，增加到每户25万元，净增加17.64万元。

    3. 群众生活条件得到了较大改善。东樊村新社区配有活动广场、公共服务设施、绿地、排水等设施，建设采用节能环保的新材料，外墙使用保温新工艺，为每户配套建设了沼气池、抗震等设施。同时，新社区配有独立的养殖小区，使得社区干净整洁，并保留了农耕文明的印记和关中民俗文化特色。

    4. 农村产业趋于规模化经营。东樊村新社区建设了2公顷的现代养殖小区，实现传统养殖业向规模化养殖的改变。此外，村庄布局的改变加快了土地流转进程，为建设现代农业示范区及农业规模化经营创造了条件。

    四、增减挂钩项目实施应注意的问题

    通过在实践中对增减挂钩项目适宜区的总结分析，笔者认为，地方政府在应用城乡建设用地增减挂钩政策时，以及增减挂钩项目实施过程中，应注意两个方面的问题：

    （一）增减挂钩项目开展不可急功近利

    城镇化发展需要建设用地，城乡建设用地增减挂钩项目能够解决地方经济发展用地指标，正是在这种错误的导向下，各地方政府纷纷开展“挂钩运动”，在挂钩项目实施过程中，不考虑村庄的实际状况，盲目“撤村圈地”、草率地确定项目试点区域，并将获取新增建设用地指标置于第一位，使得原本具有民俗特色的村落，在“挂钩运动”中泯灭，村庄变为单调、统一的居住小区。种种盲目开展增减挂钩项目的做法，使得后期实施过程中产生严重的后果。因此，未來政策执行者需要明白，城镇化是长期趋势，决不能将长期趋势当成短期任务借增减挂钩政策助力。通过增减挂钩政策应该实现农村建设用地适度集约利用，增加耕地面积，提高耕地质量，而不是单纯地将农村建设用地指标拿到城市来用。同时，纳入增减挂钩项目区范围内的用地必须符合土地利用总体规划，且列入年度土地利用计划管理，并在优先满足农村集体建设用地后，才考虑城镇建设发展的需要，从而带动农村地区的社会经济发展。

    （二）增减挂钩项目开展亦不可因噎废食

    自各地开展增减挂钩试点工作以来，尽管个别地方政府在确定挂钩项目拆旧建新区域时，未统筹当地城镇和新农村发展建设，过分追求建设用地指标，预留农村发展用地比例偏低；少数地方擅自扩大增减挂钩试点范围或在试点区域外自行批准开展建设用地置换。但是，中央政府在这个时期推出城乡建设用地增减挂钩政策，根本目的，一是通过政策手段改变旧有的增量扩张型城镇化模式，在保证城市满足经济建设需求的同时，实现农村协同发展；二是“以农村建农村”，充分、有效地盘活农村土地资源。总之，增减挂钩政策立意为善，试图解决的仍是农村地区长远发展的问题 ，值得推行。

    总之，各区县在开展挂钩项目前，应当结合当地农村实际情况，充分论证选择和确定最适宜作为挂钩项目拆旧建新的区域，最大程度地规避项目实施过程中可能产生的各种风险。而不仅仅是规划在一个很短的期限内，将区域内农村“大变样”，农民则住进了被选择的“新农村”，过着被产生的“新生活”。

    参考文献：

    [1]陈国栋，周怀龙等.增减挂钩“核裂变”效应——高陵东樊建设调查[N].中国国土资源报，2012（01）.

    [2]黄薇，李倩.古都发展新气象——陕西省高陵县开展增减挂钩的调查[J].中国土地，2011（07）.

    [3]覃莉，周旭.增减挂钩不可因噎废食[J].中国土地，2010（07）.

    [4]叶建平，宋佳宁.解读《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》撤村圈地为哪般[J].中国报道，2011（01）.

    [5]张宇，欧名豪等.钩该怎么挂——对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考[J].中国土地，2006（03）.

    [6]涂重航.聚焦中国失地农民现象——20余省市撤村圈地发土地财 失地农民“被上楼”[Z].共同关注，2010（11）.

    （作者单位：陕西华地勘察设计咨询有限公司）