我国政府隐性债务风险及化解措施浅析

    李振国

    摘 要：随着我国地方政府债务的不断增加，其风险已成为当前金融领域一大潜在问题。近年来，各地通过地方融资平台、发行地方政府债、政府产业投资基金、政府购买服务、PPP等途径，举借了大量显性、隐性政府债务，对弥补地方财力不足，促进地方经济发展，加强基础设施投资建设，改善社会民生发挥了重要作用。但客观上，大量隐性债务也加剧了地方政府的风险承担。因此，有效治理并稳妥化解隐性债务风险是防范化解金融风险、实现地方财政可持续发展的必由之路。在分析地方政府隐性债务的基础上，描述其主要风险特征，并提出针对性化解措施。

    关键词：政府隐性债务;风险特性;化解措施

    中图分类号：D630 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）36-0069-01

    一、地方政府隐性债务概况

    我国地方政府债务有显性与隐性之分，所谓显性债务，即地方政府在市场上公开发行的置换债、新增地方债券等;隐性债务，即地方政府在预算法之外形成的各类债务，包括城投债、以政府担保或出具承诺函等形式获取的各类融资、不规范的政府投资基金、不规范的政府购买行为、伪PPP模式等。

    财政部公布数据显示，截至2019年9月末，全国地方政府债务余额214 150亿元，控制在全国人大批准的限额之内，显性债务风险整体可控。但隐性债务透明度低、且无统一标准，融资规模、融资渠道、期限、利率、资金投向等信息均不得而知，加大了有效判断其风险的难度。若按业界人士“隐性债务约为显性债务两倍”的经验估计，2019年9月末地方政府隐性债务约为43万亿元，而其不公开、不透明，进一步加大了地方政府隐性债务的风险。

    二、地方政府隐性债务主要风险分析

    在城投债融资环境收紧、地方融资平台与地方政府剥离的背景下，債务负担和债务偿还压力增大，如出现经济持续下行或发生资金断裂，地方政府违约后的隐性债务风险随之增加，会影响政府的公信力，甚至引起系统性风险。因而分析其风险特性，并采取针对性化解措施已迫在眉睫。本文认为，地方政府隐性债务主要风险特征有以下几方面。

    第一，债务认定缺乏统一口径，融资方式多样化，融资规模快速扩大。除银行贷款外，隐性债务还包括债券发行、委托贷款、信托贷款、理财资金、私募债等，且大量通过银行表外业务、表表外业务进行;近年来城投债、PPP项目和政府购买服务等成为地方政府变相举债的新方式，融资方式日趋多样化，隐性债务野蛮生长。

    第二，偿债资金来源不稳定性增加，面临较大偿债压力。部分举债项目具有较强的公益性，效益低且回收期长，主要依靠当地财政偿还。而地方政府财政状况与宏观经济运行高度相关，受诸多因素影响，地方政府偿债资金来源的不稳定性增加：一是我国经济依然面临一定下行压力，今年三季度GDP增长率为6.0%，环比回落0.2个百分点;二是随着减税降费等措施的落实，地方公共预算收入增速放缓，今年前10个月全国一般公共预算同比增长3.8%，增幅比去年同期回落3.6个百分点（个税收入降幅近30%）;三是在“房住不炒”基调下，受房地产调控政策影响，2019年前4个月土地出让收入同比下降7.6%，这些因素增加了偿债的不确定性。而“资管新规”“理财新规”清理了大量影子银行，表外融资大幅收缩使得城投平台的融资面临严峻考验，部分政府面临“旧债还不起，新债借不到”的断档困境，债务违约风险增加。

    第三，管理难度大，风险传导性强。隐性债务问题涉及诸多政府部门，而同一地区又可能涉及多家融资平台，跨部门协调、管理难度较大;加之融资方式多元化，使得隐性债务风险具有高度的关联性和较强的传染性，信用风险与市场风险相互交织，容易引发举债主体债务违约的连环效应，进而放大风险，甚至引发社会问题。

    三、地方政府隐性债务主要化解措施

    防范化解重大风险是三大攻坚战的关键，当前地方政府隐性债务风险，已影响到地方财政的可持续性，急需采取针对性化解措施。

    第一，转变政府职能，优化地方政府考核。地方政府当前承担一定投资职能，应逐步改变当前GDP政绩观、弱化其权重，提高民生改善和营商环境优化在政绩考核体系中的权重，向“公共服务型”政府转变，厘清政府与市场的关系，有所为有所不为，规范财政支出边界，抑制地方政府投资冲动，更加重视经济增长质量和长远发展。

    第二，改革和完善财税体系，优化央地财政关系。政府事权与支出责任的不匹配导致的资金供需问题是形成隐性债务的客观原因，应逐步建立完善财政事权和支出责任相匹配的财税制度，逐步增加地方政府财政收入（含转移收入），减少因财权、事权不匹配引起的资金缺口，抑制地方政府举债冲动;发挥地方政府能动性，因地制宜、积极拓宽财政收入来源，完善税收征收方法，减少偷税漏税，增加地方收入，减少对隐性债务的依赖，逐步提高地方政府财政偿债能力，保证地方财政的可持续性。

    第三，规范政府融资，完善政府债务管理机制。强化政府债务归口管理，厘清地方政府、融资平台的债务边界;进一步优化政府债务投资决策机制，加强项目论证分析，规范政府举债程序、债务资金使用流程、资金用途及偿还等，逐步降低融资成本，优化债务结构，努力提高债务资金投资效率;建立偿债准备金制度，优化偿还机制。

    第四，清理存量、严禁增量，强化地方政府债务总体管控。一是全面清理存量隐性债务，针对不同债务主体及所承担的义务，综合考量存量债务总量、结构、期限、投向及当地政府债务承载能力、偿还能力等因素，“一债一策”制定切实可操作化解方案，通过偿还、承接、转化等模式，逐步降低存量债务规模，稳妥化解存量债务风险。二是“开正门、堵偏门”，疏堵结合：强化地方政府预算约束，稳妥、依法推进政府债发行;坚决治理各类违规举债;创新基础设施投融资模式，积极发挥社会资本在基础设施投融资中的作用，缓解政府融资压力，弥补隐性债务减少造成的冲击。

    第五，强化监管，健全风险预警及管控机制。综合考量当地经济发展水平、财政收入水平、承债能力、偿债率、债务逾期率等因素有效评估政府隐性债务风险，并适时预警，确保其债务水平与当地经济发展水平、财政承受能力相匹配;加强对地方政府债务规模、融资渠道、资金使用、还款方式的监控，加强全生命周期的风险防控;对重点风险进行重点监控，逐一制定风险应急处置预案，严防发生系统性风险。

    参考文献：

    [1] ?王涛，高珂.我国地方政府隐性债务风险与化解对策研究[J].西南财经，2019，（11）.

    [2] ?王涛，高珂，李丽珍.基于财政可持续性视角的地方政府隐性债务治理研究[J].当代经济管理，2019，（8）.

    [3] ?贾俊雪，张晓颖，宁静.多维晋升激励对地方政府举债行为的影响[J].中国工业经济，2017，（7）.

    [4] ?李升.地方政府隐性债务风险及其治理[J].地方财政研究，2018，（12）.

    [5] ?姜宏青，夏杨柳.我国地方政府隐性负债形成路径和会计控制[J].会计之友，2019，（19）.

    [6] ?温来成，李婷.我国地方政府隐性债务边界的厘清及治理问题研究[J].中央财经大学学报，2019，（7）.