国有资产监管视角下的国有资本经营预算实施覆盖研究

    【摘 要】 自国有资本经营预算实施特别是新预算法颁布以来，预算实施覆盖不全面问题一直饱受关注和质疑，但学者大都从国资委无法完全监管经营性国有资产的角度进行研究及建议。本文通过梳理现行国有资产监管格局得出国有资本经营预算的理论外延和操作基础，进而分析预算对不同类型国有企业的实施覆盖现状，最终总结并提出了部分部属企业未纳入预算、经营性企业国有资产不断变动等问题。

    【关键词】 国有资产监管 国有资本经营预算 实施

    覆盖

    一、引 言

    自新中国成立以来，由于历史形成、财政投资积累、国有经济发展等原因，我国形成了规模庞大的国有资产，同时也产生了复杂的监管问题，监管体制和措施也随之不断改革调整。2003年，党的十六届三中全会提出健全国有资产监管体制，包括建立国有资本经营预算制度;2007年，国有资本经营预算开始试行，明确规定预算收入来源于国有独资企业利润、国有控股参股企业股利股息、企业国有产权转让和清算收入;2014年，新预算法颁布，国有资本经营预算作为全口径预算的重要部分再次得到确认。虽然国资预算制度不断健全完善，但由于新预算法中只有诸如国有资本经营预算不列赤字、安排资金调入一般公共预算等少数规定，外加我国的国有资产监管问题突出，国有资本经营预算仍受到广泛质疑。

    徐全红（2018）[1]提出目前国有企业存在上缴10%利润部分过低，国资部门无法监管全部的国有企业，部门托管企业游离于国资部门的预算编制之外等问题，并基于公共产权收入角度建议扩大国有资本经营预算的范围;陈建华（2016）[2]在整理国有资本经营预算制度形成和演变的基础上指出国有资本经营预算存在收入规模较小、预算支出不尽合理、公共预算的关系尚未完全理顺等问题，并提出相应建议;严士锋（2017）[3]在肯定国有资本经营预算初步成效的前提下，指出相关的预算规章制度不够完善，三级预算管理体系尚未完全建立，预算收益收取比例偏低，支出投向不够合理、监督体系不够健全、预算绩效评价机制不够完善等问题并提出相应建议。

    综上，不少学者都认为国有资本经营预算覆盖范围缺陷导致预算收入不足，并基于国资委的经营性国资监管地位提出扩大监管范围。但是，国有资产性质种类不同，并非只限于国资委出资国有企业，其监管也由包括财政部、自然资源部在内的政府部门共同完成;此外，其它国有企业可通过国资委以外监管归口纳入国有资本经营预算。因此，本文在系统梳理国有资产分布监管基础上，探究其纳入国有资本经营预算实施范围的现状及问题，并最终进行总结。

    二、国有资产分布及监管格局

    国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称，一般分为经营性国有资产、非经营性行政事业单位国有资产和国有资源三类。在此基础上，我国将国有资产分为金融企业国有资产、（非金融）企业国有资产、行政事业性国有资产和国有自然资源资产，并对金融企业国有资产进行专项管理。此外，自2006年起行政单位国有资产禁止举办经济实体，并对已有经济实体进行脱钩;而事业性国有资产出现经营化趋势，部分事业性国有资产改制成为国有企业，其中相当一部分形成文化国有企业。资源性国有资产是经营性和非经营性国有资产的基础，其管理开发职责由自然资源部履行。

    （一）金融企业国有资产分布及监管

    在國有银行股份制改革之前，财政部长期代表政府履行金融国有资产出资人职责;2003年，中央银行运用外汇储备弥补财政资金缺口，通过中央汇金公司出资试点银行金融机构，2007年，财政部再次履行出资人职责并调整中央汇金公司股权结构;2018，国务院规定财政部统一履行国有金融资本出资人职责。根据我国国资管理报告，金融企业国有资产总额241.0万亿元，负债总额217.3万亿元，形成国有资产16.2万亿元，主要分布在财政部管理的中央国有金融企业、金融管理部门管理的金融基础设施类机构、中央企业集团（非金融）管理的下属各级金融子公司，以及地方金融企业。

    （二）企业国有资产分布及监管

    作为经营国有资产的代表，企业国有资产分布广泛、种类众多，管理也最为繁杂。在经历反复讨论和国资局的尝试后，2003年，国资委作为国有资产监督管理机构成立，履行非金融经营国企出资人职责，并陆续并购一批国有企业。截至2017年，中央国企资本权益总额16.2万亿元，地方国企资本权益总额34.1万亿元，非金融国企总资本权益总额50.3万亿元。此外，由于企业性质特殊性和历史原因，存在少数由国务院直接出资、财务关系在财政部单列的企业国有资产，这部分国企同属经营性国有资产，如铁路、邮政、烟草、出版集团、对外文化集团等企业。

    （三）单位企业国有资产分布及监管

    由于经济体制等原因，我国财政社会职责和出资人职责混淆，出现大批部门办理国企。2006年，行政单位举办经济实体得到禁止并强制脱钩，财政部被确认为行政事业单位国资管理的职能部门;2010年，财政部将财务关系单列、金融机构、社保基金、民航局和科工局所属之外所有中央行政事业单位企业转归口至旗下行政政法司和教科文司，实现了对经营化的行政事业性国有资产，即行政单位脱钩企业和事业单位改制企业两者的剥离，保证了行政事业单位国有资产的社会职能，进而奠定了“财政部-主管部门-行政事业单位”的行政事业国资集中监管格局。

    （四）文化企业国有资产分布及监管

    随着经济社会发展，大量事业单位改制为经营性国企，其中相当数量和规模企业运营于文化市场。基于此，2011年，文资办成立并挂靠财政部，2017年，由财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业国有资产监管机制正式确立。截至2017年底，全国国有文化企业资产总额45662.2亿元，其中中央文化企业共计3878户，资产总额11585.7亿元;地方国有文化企业共计12136户，资产总额34076.5亿元。

    综上，我国国有资产中形成的经营企业资产主要是金融基础设施机构之外的金融企业、包括财务关系单列在内的非金融国企、财政部监管的单位经营企业、文化国企，这些企业构成了全部的国有资本经营预算收入来源的理论外延及操作基础。

    三、国有资本经营预算覆盖现状

    国有资本经营预算实施范围的扩展，经历了从窄到宽、逐步覆盖的过程。在中央层面，自2007年试行预算后，2010年又将教育部、贸促会所属企业，文化部、农业部、广电总局直属企业，中国出版集团公司和中国对外文化集团公司纳入预算实施范围;2012年将工信部、体育总局、财政部文资办所属企业，卫生部、国资委所属部分企业，民航局直属企业纳入预算实施范围;2016年预算范围再次扩展至预算内部门所属企业，金融国有独资、控股参股企业，财务关系单列企业。总之，中央层面的国有资本预算目前覆盖了金融国企，文化国企，国资委所属国企，财务关系单列企业和包括教育部、文化部、农业部在内的9部门所属企业，而在预算之外的政府部门还剩水利部、商务部、科学技术部等。

    在地方层面，在中央试行国有资本经营预算后，各省陆续推出省内的预算管理意见或办法，并逐步往市级延伸。截止2010年底，我国31省份都已出台了预算管理相关规定，如广东、贵州等推行较早省份已积累了一定预算编制经验。省级国有资本经营预算基本以中央为参考，以财政部为预算编制主体，包括国资委在内的出资部门为预算单位进行预算编制。部分省份实现了国有企业的大口径覆盖，如贵州2010年将全部省属国有企业纳入省级国有资本经营预算;广东省2009年将省国资委出资企业、包括省属地方金融企业在内的其他省属国家出资企业纳入预算，而对未脱钩、脱钩未移交企业以及实行企业化管理的事业单位采取逐步纳入。其他省份预算覆盖仍在推进，具体执行情况不一。

    四、问题与总结

    通过上文分析可得，国有资本经营预算收入来源于不同类别的国有资产，并经由不同的监管部门共同纳入预算编制体系，其覆盖的国有企业无论数量、规模都超过单一国资委出资国有企业，因此，国有资本经营预算覆盖范围存在被低估的现象。与此同时，值得注意的是，国有资本经营预算覆盖仍存在以下一些问题：

    （一）部分部属企业未纳入预算范围

    截至目前，只有9部门所属企业纳入预算，而诸如水利部、商务部、科学技术部等还未纳入预算管理。由于这些不同部门单位出资企业都归口财政部监管，应基于统一监管优势加快部属企业全部纳入预算，进一步实现全口径预算。

    （二）经营性企业国有资产不断变动

    虽然行政单位举办经济实体已被禁止，但是事业单位的企业化改革仍在推行，同时，金融企业和企业出于改革经营需要而不断撤销重组，这对国有资本经营预算的动态管理提出了更高要求。

    （三）省级以下预算实施覆盖情况不一

    预算的推行是从中央示范到地方跟进的过程，各个省份具体的国有资产管理基础、政策出台、制度构建和编制经验不同，导致预算推广进度和对国企覆盖状况也相距较大，部分省级预算只做到对各类国企的部分纳入。因此，国有资本经营预算的纵向实施覆盖也有待推进。

    【参考文献】

    [1] 徐全红.我国全口径预算管理的问题与改革路径选择[J].经济研究参考，2018（28）：19-21

    [2] 陈建华.我国国有资本经营预算制度的问题与对策[J].重庆电子工程職业学院学报，2016，25（5）：14-17

    [3] 严士峰.浅析国有资本经营预算实施存在的问题及对策建议[J].财经界，2017（9）：123-125

    作者简介：潘中秋（1998——）男，汉族，广东湛江人，单位：河南大学经济学院，2016级本科生，财政学专业。