农村土地利用现状和征地制度改革调研报告

    夏浩 贺军

    

    

    

    【摘? ?要】 本文是一篇调研报告，通过深入丽水市莲都区路湾村进行实证调研的方式近距离接触被征地农民，了解当地征地安置补偿的具体情况，找出征地工作存在的问题及其原因，进而就完善征地制度与政策提出意见和建议。

    【关键词】 调研;征地制度;补偿安置

    Research report on the current situation of rural land use and the reform of land expropriation system-- take luwan village in liandu district as an example

    Xia Hao? ?He Jun

    （Zhejiang provincial department of natural resources? ? 310007）

    [Abstract] This paper is a research report， through in-depth investigation of luwan village， liandu district， lishui city， to get close to the farmers who have been expropriated land， understand the specific situation of the local land expropriation resettlement compensation， find out the problems and causes of land expropriation， and then put forward opinions and Suggestions on improving the land expropriation system and policy.

    [Keywords] research; land expropriation system; compensation and resettlement

    1? ?路湾村基本情况

    丽水市莲都区路湾村位于联城街道东南距市区2公里，距离办事处4公里。全村有6个村民小组，496户，912人，其中党员32人。全村面积5.3平方公里，其中耕地面积271.9亩，园地面积1402.9亩，林地面积2215.8亩。全村主要经济收入来源为种植葡萄、柑橘和蔬菜，2018年全村总收入719万元，农民人均纯收入3.2万元。 土地经营权流转采取经村有关程序和完全由承包权人自行决定两种形式。

    截至2019年7月共发放土地使用权证173本、自建房不动产证39本。

    2? 路湾村征地工作基本做法

    2.1? 认真落实法规政策，严格土地征收程序

    路湾村的土地征收工作，区自然资源局和征收办严格按照国家和省市（区）政府有关政策执行，程序合法到位。征地工作做到严把“三关”：一是程序到位关。严格按照《征收土地公告办法》（国土部令第10号）、《国土资源听证规定》（国土部令第2号）和《关于印发丽水市区土地和房屋征收阳光工程建设实施方案的通知》（丽征收办〔2013〕13号）的要求，依法做好“两公告一登记”。公开征地工作程序和相关政策，让被征地农民有充分的知情权，提高征地补偿安置工作的透明度。土地勘测定界成果须经农村集体经济组织和农户确认，对要求举行听证的，依照有关规定组织听证。土地报批材料中必须附有经村委会和被征地农户确认的征地补偿费到位情况证明和听证材料，否则不予上报。二是用途管制关。区自然资源局对各类建设用地，认真搞好现场勘查，对不符合土地利用总体规划和年度土地利用计划的项目用地一律不受理、不报批。三是耕地占补平衡关。对建设项目占用耕地的，严格落实耕地占补平衡方案，确保补充耕地质量不降低、数量有保障。截至2018年底，全区耕地面积共计25.13万亩，耕地保有量达到了市政府下达的保护指标。

    2.2? 落实征地补偿安置政策，保护农民切身利益

    莲都区积极探索多元化的征地农民补偿安置的新路子，以适应新时代社会主义市场经济体制变革和发展的需要。一是采用货币安置。安置补助费一次性支付给村集体经济组织，由村集体经济组织负责协调分配，村民自謀职业。为了最大限度的保障被征地农民的生存权和发展权，丽水市在征地补偿方面进行了政策创新——增加“开发园地”地类。开发园地是指原为林地和未利用地，当地集体经济组织因发展生产的需要，开发后种植经济作物，现仍按林地管理的山地（如桔山、茶山等）。其补偿标准介于耕地和林地之间，根据区片分为80万元/公顷、65万元/公顷和45万元/公顷三档。二是由征地单位安置村民。根据路湾村的经济社会条件，联城街道办事处、路湾村村委积极跟所征地企业协调，优先安排被征地村民就业，从而满足“4050”被征地农民“离土不离乡，家门口就业”的愿景。三是采取以“土地换社保“的新机制。被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成。由村集体负责统一投保，为所有符合条件的农民建立养老保障。村民男60周岁、女55周岁以后每人每月享受1600元左右的养老金。据调查，路湾村征地工作，30多年来一直采取“动账不动地”的方式，被征地农民养老保障采取“人地对应”方式，符合《关于被征地农民参加社会保障实行“人地对应”的指导意见》（浙土资规〔2018〕5号）要求。四是采取留用地安置。根据《丽水市村集体留地补充规定的通知》（丽政发〔2007〕85号），丽水市区村集体留地指标的返还，一律实行征地安置货币补助。截至目前，路湾村共收到留地货币化补助金25万元，占到集体经济收入的6.5%，增加了集体经济资产。

    2.3? 加强补偿资金管理，确保补偿安置到位

    莲都区普遍推行了征地补偿资金“村由乡管”，区征迁办一般将征地费用直接打到联城街道，再由街道拨付给路湾村，此举确保资金使用规范、管理安全。联城街道根据《土地管理法》及有关法律法规，对资金的使用范围和用途、补偿分配、组织领导、监督管理等做出了明确规定。路湾村对符合入保条件的被征地农民，按实际年龄逐人核算应交纳的养老保险费，其土地补偿费全部投入社会养老保险，截至目前共安置村民345人，解决了被征地农民的后顾之忧。

    3? 路湾村土地征收中存在的主要问题

    3.1? 征地前期工作不够细致，易引发群众对征地工作的误解和不配合

    调研中，一些群众反映该村同一个地块在公示勘测定界成果时出现了前后面积、地类认定不一致的情况。群众到村委和街道办事处咨询，由于干部业务知识不精通和历史档案材料的不齐全，一些时候出现了解释不准确的情况，群众对此意见很大，认为是政府为了减少对老百姓的补偿，故意减小面积、更改地类。村干部和街道办事处工作人员也抱怨，土地行政主管部门的业务培训太少，自身知识储备不足，难以回答老百姓的质疑，易引发群众对征地工作的误解和不配合。

    3.2? 葡萄等经济果木青苗补偿标准太低，群众强烈希望提高

    根据《丽水市人民政府办公室关于重新公布丽水市市区征收集体土地补偿标准的通知》（丽政办发〔2018〕4号）文件规定，联城街道15个行政村全部位于区片Ⅱ，葡萄等青苗补偿费按照1.1万元/亩进行补偿，由于被征地农民失去土地后，一般都采取出去打工或者就此居家养老的方式，葡萄等经济果木自成林后，每年都有产出，尚且经济效益不菲，单一按照固定价格进行赔偿，老百姓认为太低。加上区片综合价最高6.2万元/亩，不足以用于购买养老保险的支出。

    3.3? 养老保险个人出资部分太高，增加了老百姓的生活负担

    丽水市区自2004年8月开始被征地农民基本生活保障经办工作，国土部门历年共核定346个参保指标，目前已使用345个，剩余1个未使用，基本实现“应保尽保”。在历年完成的345人中，目前在职参保8人，到龄后享受被征地待遇1人，终止参保336人（其中332人为被征地转保人员），完成被征地转保并符合职工养老待遇领取条件的参保群众可享受1600元/月的养老金待遇。但是在前期购买职工养老保险时，老百姓要一次性垫付10万元费用，压力较大，一些群众为例短期凑到费用，纷纷向亲戚朋友借钱。

    3.4? 留地货币化补助，村集体将资金全部发放到农民手中，造成村集体经济发展受限

    根据《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号）文件精神，丽水市开始在土地征收中按一定比例留地安置被征地农民工作。2004年，丽水市下发《丽水市人民政府关于印发丽水市城市规划区内村集体留地及其项目管理暂行办法的通知》（丽政发〔2004〕48号），文件规定：为切实保护被征地村农民的合法权益，村集体选择留地指标回购，必须经村民大会或村民代表大会三分之二以上多数通过。留地指标回购所得的资金，首先用于弥补被征地村农民的社会保障资金缺口。然而在目前，未出现被征地农民养老保险资金缺口的情况下，简单的将留地货币化补助资金分配给村民的做法明显不符合留地政策的初衷，不利于发展集体经济。

    3.5? 失地农民职业技能培训较少，不能满足被征地农民再就业的需要

    在与路湾村群众沟通交流过程中，一些农民反映政府提供的征地后再就业培训太少，一般都采取自谋出路的方式解决，随着社会发展的步伐越来越快，明显跟不上社会的需要。一些群众采取去周边乡镇打零工的方式挣钱，对数字经济、新型制造行业工作认识不足，不能很好地转型就业。

    4? 进一步完善集体土地征收工作的思考及建议

    4.1? 形成政府各部门之间维护被征地农民的合法权益的合力

    新型城镇化要求“以人为本”， 用“绿色发展”的眼光和可持续发展理念来对待城镇化进程中的土地利用问题[1]。征地工作的好坏影响到社会经济发展，其核心是合理调整政府、集体、个人三者之间的利益，要维护好被征地农民的合法权益，确保失地农民长远生计有保障，生活水平不降低，这是一项系统工作，这项工作涉及自然资源、农业、社保、民政、税务、市场监督等一系列政府部门，特别是对农村集体经济“三资”监督、失地农民养老、再就业等方面，仅凭单个部门之力难以完成。因此，要加强政府各部门之间协作配合的力度，强化统征工作意识，形成维护被征地农民合法权益的工作机制和体系。

    4.2? 大力开展农村集体土地政策的宣传

    一方面，要利用农村集体土地、宅基地等确权登记、发证等有利时机，加大对农民的宣传力度，使农民对土地所有权、使用权、承包权、经营权、流转权等有清楚的认识。另一方面，要不断深化征地阳光工程建设，在做到“五公开”、一张图的基础上，通过宣传教育要使农民知晓被征地后有那些权益是合法的，那些是不合法的，削除一些不切合实际的訴求。另外，要加大维护被征地农民合法权益的检查监督力度，将维护征地农民合法权益的好坏与政府的绩效考核挂钩，进一步促进征地工作合力的形成。

    4.3? 逐步提高征地补偿标准

    各地要根据当地经济社会发展水平、当地居民人均收入增长幅度等采取小步快跑的方式，进一步完善征地补偿标准动态调整机制，稳步提高征地补偿水平。

    4.4? 积极构建全面的农村社会保障体系，真正解除失地农民的后顾之忧

    首先，加强就业指导培训，给失地农民再就业优惠政策，如减免税收等，千方百计解决失地农民的再就业问题;其次，要根据征收耕地及其他农用地的数量合理确定参保人数，做到“人地对应”，并逐步提高失地农民参保政府补贴标准;要加强对失地农民的引导，让其充分意识到参加社会保险的重要意义，积极参加社会保险，征地补偿费不足以支付城镇居民或城镇职工养老保险补交部分的政府应兜底。

    4.5? 进一步完善村级留用地政策

    要不要实施村级留用地政策、村级留用地留多少可由当地政府根据实际情况明确。如果确定要实施，村级留用地的规划选址、指标使用、挂牌出让等一定要充分考虑到村集体经济发展的实际，政府要交由村集体经济组织民主决策。

    参考文献：

    [1] 林昕瑶. 基于因子分析法对新型城镇土地综合利用效益? ? ? ? ?的研究——以福建省为例[J]. 长春大学学报 2019，29（03），? ? ? ? 6-10..