面向新产业的规划应对与创新

    陈卫林

    摘要：在新时代背景下，新的社会形势和产业类型对城市规划提出了新的任务与更高的要求。本文以利川市旅游地产总体规划为例，结合产业特征和任务要求对利川市旅游地产的布局与发展提出了规划构思，并针对具体开发实施提出了分区引导策略和控制措施。期望通过该项目的研究探讨，为新形势下新规划类型的应对转型提供一种新的思路。

    关键词：旅游地产；总体规划；分区引导

    一、引言

    1、旅游地产发展历程

    近十年，随着国家政策的调整和市场发展导向的转变，传统房地产开发已经不能满足市场多样化需求，房地产市场进入新一轮整合过渡期。和传统房地产发展放缓不同，随着社会的进步和人们消费水平的提高，旅游产业得到了较大的发展，逐渐成为了带动城市经济发展的主导产业之一，在新形势下，旅游地产得到了较大的发展，并且逐渐取代传统房地产成为了地产开发的新模式。随着人们对旅游服务品质的要求不断提升，旅游地产的发展正逐步迈进优化拓展阶段，旅游地产与商业、住宅等多产业复合开发成为当下主要的开发模式。

    2、旅游地产项目特征

    （1）专业化。在市场细分度越来越高的趋势下，对旅游地产的专业性，服务性和集约性要求越来越高，旅游地产需要与更多的产业对接，所需涵盖的功能也越来越多样化。针对不同类型的旅游地产，市场定位要求也越来越明确，既需要确定主要服务的目标群体，又要求在一定程度上能够根据不同的客户群体提供多样性，差异化的服务。

    （2）休闲化。在休闲旅游的新观念下，人们对于旅游要求更加偏向于旅游景点的环境及现代的休闲消费，且随着中国老龄化的不断加剧，老年群体已经逐渐成为休闲旅游的主力军，而老年群体和部分有钱有闲的高端人士，更需要在没有城市浮华喧嚣的环境中休养生息，或作短暂停留，或者长期定居，因此多样化和创新化的旅游休闲元素将越来越多，从而满足不同人群、不同休闲类型的需求。而这对于旅游地产的发展也是新的风向标。

    （3）主题化。一个城市有一个城市的气质，并蕴含着独一无二的文化底蕴，体验城市人文特色，感受城市文化底蕴，及侧重主题开发已经成为了现代旅游地产发展的新趋势。我国旅游地产项目主打文化主题牌已经屡见不鲜，如芙蓉古城、恩施女儿城等都是比较典型的旅游地产成功案例，特色的主题与丰富的文化内涵是吸引不同层次客户及投资者的重要砝码。

    （4）综合化。在深圳东部华侨城，成都芙蓉古城等大规模、多功能综合型的旅游地产项目取得成功后，大量综合型复合开发的旅游地产项目在全国各地开展了如火如荼的建设。综合型旅游地产既可以与城市周边旅游资源互补，形成联动发展，又能在开发过程中吸引了大量产业集聚，带动了城市经济发展。

    3、规划编制的应对思考

    利川旅游地产发展总体规划需要从不同层面对利川市未来旅游地产的空间布局和产业定位提出整体性安排布置。一方面，在宏观层面对旅游地产的空间布局进行总体规划。另一方面，在微观层面通过非法定规划的规划创新和法定规划的实施性和管理性内容相结合，为利川旅游地产的发展提供思路和安排，为今后利川旅游相关的专项规划、各乡镇的总体规划和具体旅游地产开发项目的策划提供参考依据。

    二、利川旅游地产发展概况

    近年由于气候变暖，全国若干“火炉城市”陆续诞生，而利川身处武汉、万州、重庆等众多火炉之中，却拥有空气清新，冬暖夏凉，环境优美，房价低廉等优越的自然地理条件，因此“冬去海南，夏到利川”等广告语在省城武汉及周边城镇随处可见，利川渐渐成为了周边城市首选的避暑之地，这也造就了利川市旅游地产的快速发展。

    随着利川市旅游地产项目的逐渐增多，由于缺乏规划上的统筹安排，旅游地产实施遇到瓶颈。在旅游地产发展迅速的形势下，原有城市总体规划和旅游发展规划难以对全市旅游地产的发展提供有效的指导依据，项目用地和开发建设也无法按照既定程序有序推进。因此，需要编制非法定的旅游地产总体规划对全市域的旅游地产发展布局进行控制引导。

    三、规划任务解析

    （1）优化新布局

    利川地处鄂西生态文化旅游圈和大武陵旅游圈共同辐射范围内，资源优势得天独厚，具有发展旅游地产的巨大潜力。此次规划将从利川的资源禀赋出发，结合当前旅游产业发展的趋势，在利川市域范围内优化利川旅游地产的发展布局和重点发展区域。

    （2）打造新体系

    从城市资源特色出发，研究旅游地产开发的产品市场定位，探讨旅游地产开发的新模式，鼓励多元化的旅游产品开发和创新，丰富旅游地产的产品体系。

    （3）引导和控制

    对重点区域的旅游地产开发以及重点旅游地产项目的开发建设，从可持续发展角度，对开发行为提出有效的引导和控制措施。

    四、规划构思与创新

    （1）分层级研究旅游地产用地布局

    宏观层面构筑“天籁利川、自在凉城；秀山碧水、养生天堂。”的旅游地产发展意向，以打造鄂西生态文化旅游圈旅游地产发展的新标杆和鄂西地区重要旅游度假目的地为目标，并结合利川市上位规划、现状旅游资源和城市建设确定利川市旅游地产的总体发展战略和空间布局结构。中观层面从旅游地产重点发展区和特色发展区两个系统对市域旅游地产的空间管制、用地布局、旅游线路、基础设施等要素进行研究，确定市域旅游地产组团布局，完善公共服务配套，形成特色旅游线路。微观层面根据旅游地产发展分区，结合市域旅游地产组团和现状旅游地产开发，对已批待建的旅游地产项目进行落地，并借鉴控制性详细规划图则的做法，引入设计导则，对旅游地产用地的相关属性与指标进行引导与控制，增强规划的可实施性。

    （2）构建旅游地产用地评价体系

    旅游地产项目需要依托城市人文历史、经济社会基础和公共服务设施，越是大规模的复合型旅游地产项目对区域交通、市区公共服务设施和区域旅游资源的依赖性越强。本规划主要根据区位交通条件、市场依托情况、周边资源价值、场地开发条件、基础设施条件五方面对旅游地产用地的发展潜力进行评价，根据市域空间管制规划形成旅游地产适宜发展区域、旅游地产限制发展区域和旅游地产禁止发展区域，并结合旅游地产适宜发展区和限制发展区继续细分形成综合性度假区、主题性度假区、体验式度假区三类旅游地产用地。

    ①综合性度假区：靠近城市建设区（镇区），具有较好的交通可达性（靠近城市环路、国道、省道等主要道路），占地面积大，投资大，能够提供多样化全方位的旅游服务，并且能够承载一部分城市功能，如居住、教育、商业、文体休闲等，是综合性的旅游度假区。能够和中心城区的发展建设形成良性互动关系。

    ②主题性度假区：靠近城市建设区（镇区），交通条件和环境资源条件较好，占地面积较大，重点打造某一主题特色的旅游度假区，如运动休闲、养老疗养、商务会议等，侧重核心旅游产品的打造。

    ③体验式旅游区：距离中心城区（镇区）较远，生态景观资源优越，利用现状的村庄农田和地形地貌，发展农家体验观光、民俗文化体验等小型化的旅游服务设施。

    （3）分区引导与控制

    为了增加旅游地产总体规划的可操作性，规划引入了类似控制性详细规划的设计导则，分别针对重点发展区和特色发展区进行了旅游地产控制单元分区，并从旅游地产用地规模、项目类型、周边旅游资源、规划建设用地比例、主题策划、适宜建设项目等方面对控制单元内的旅游地产用地进行了相关属性引导与指标控制，从而为旅游地产项目的具体落地实施提供一定建议与依据。

    （4）重点发展区控制引导

    重点发展区域由利川市中心城区和周边三个重点发展乡镇组成，是利川市旅游地产优先发展区域，也是现状旅游地产项目集中分布区域，规划依托中心城区和周边乡镇中心，结合区域旅游资源、区域交通、基础设施、生态本底和现有旅游地产项目对重点发展区域的旅游地产进行了组团布局和相关控制引导。

    ①分区控制：旅游地产发展初期主要依托城镇中心的公共服务配套和周边旅游资源，因此本规划依据城镇中心和区域重要旅游资源将重点发展区划分为中心城区元堡片区、团堡大峡谷片区、汪营佛宝山片区、南坪朝阳洞片区四个发展片区进行分区控制引导。

    ②系统布局：规划根据各发展片区的城镇发展规划及资源分布情况确定各片区的旅游地产组团布局，同时结合现有城镇公交和乡村公交形成一体化的旅游公共交通系统，通过连续的生态绿道系统，将整个区域内旅游地产和旅游景点串联在一起，并策划贯穿整个区域的特色旅游线路，从而形成“点、线、面”结合，覆盖整个重点发展区域的旅游地产发展体系。

    ③开发控制：规划依据市域旅游地产发展组团结合现有项目对每个片区的旅游地产项目进行落地，确定发展规模与项目类型，并规划一定备用发展用地，作为旅游地产远期发展的弹性用地。采用控规控制导则的模式对每个旅游地产项目进行编号，并根据旅游地产用地规模、项目类型、现状农田和林地的分布情况制定相应引导策略与控制措施。

    五、规划实施建议

    （1）营销策划

    以利川旅游为整体，整合营销，打造具有凝聚力的整体品牌“清凉之城、养生之所”。同时按照市场的不同层级，定位不同的旅游客群，并制定相应的推广策略，选择合适的推广渠道，在最大程度上实现“利川旅游”品牌的宣传和推广。比如利用不同季节，节庆或民风民俗策划一系列的旅游节庆活动，做到“大节相串、小节不断、养老主导、月月欢庆”。

    （2）政策创新

    ①政府引导创新。政府应从资源整合、土地流转和税收优惠及专项产业基金扶持等方面对旅游地产项目给予大力支持。一方面对于发展潜力大，品牌知名度高的企业应重点扶植，积极培育龙头企业的品牌产品；另一方面，设置招商引资门槛，制定相应的招商引资标准，提升旅游地产层次，避免无序竞争。

    ②招商方式创新。首先应强调项目包装，通过编制项目概念性规划方案与招商材料，明确项目的类型特色，形成对项目的包装，积极吸引在旅游开发领域已经具备成功经验的企业：对于意向的开发企业，既要给予优惠条件，更要提出旅游地产开发的明确要求，设定开发红线和底线，避免招来以旅游之名行地产之实的企业。

    （3）开发模式创新

    ①“政府+公司+农村旅游协会+旅行社”开发模式。政府牵头旅游地产规划和重大项目建设：承包企业负责项目操作和市场推销：农村旅游协会负责民俗演出、安排向导、特色工艺品制作等，以及对接农民收益事宜，旅行社负责市场运作，开发游线，游客接待等。

    ②股份制开发模式。采取国家、农民合作制，提倡农民土地承包，把集体土地资源、农场劳动力，特色创新技术转化成股本，根据个人股份、人力贡献等进行利益分配，从而加强农民合作积极性，推动项目运作。

    （4）开发监管创新。组织相关部门成立专门的监管小组，保障旅游地产项目始终保持良性发展，确保项目开发真正按照既定规划和战略方向进行投资，真正从可持续发展的角度去考虑旅游经营和地产开发。

    结语：本文从非法定的旅游地产总体规划与法定规划的关系入手，一方面希望能为旅游地产总体规划的编制提供总体思路与框架，从而对旅游地产项目的具体实施形成一定的建议与引导：另一方面也是为新形势下新规划类型的应对转型提供一种新的思路，为同类型的规划项目提供参考。