基于互适模型的公费师范生政策分析

    陈素芳

    摘 要：2007年，我国出台了政策文本试行免费师范生政策，2012年政策执行过程中对政策进行了完善。基于此，2018年再次对政策进行了调适，并由免费师范生转为公费师范生。该政策实施12年间，进行了诸多方面的调适，借助美国学者麦克夫拉林的政策互适模型，对公费师范生政策的调适进行分析。

    关键词：互适模型;政策调适;公费师范生

    中图分类号：G655 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）36-0182-03

    引言

    教师队伍建设是一个国家教育发展的关键，为了形成尊师重教的浓厚氛围，塑造优质的教师队伍，提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者，2007年5月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知》，提出在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学6所部属师范大学实行师范生免费教育政策。师范生免费教育政策实施的12年间，学者对此的研究也在持续升温。研究的主要内容有政策文本的研究、免费师范生群体职业认同的研究、免费师范生就业情况研究、师范生免费教育政策实施困境及建议的研究，有学者对具体学校的师范生进行了追踪调查，也有学者对具体学科的免费师范生进行了研究。政策实施过程中，政策文本随着政策执行的实际情况进行了调适，2012发布了《关于完善和推进师范生免费教育的意见》，2018年发布了《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，即师范生免费走向师范生公费。本文利用政策执行互适模式，对师范生免费教育政策执行过程中的调适进行分析。

    一、理论分析与分析框架

    （一）互适模型的基本内涵

    政策执行是教育政策执行主体与政策客体之间对教育政策目标和手段做相互调适的动态平衡过程，有效的政策执行取决于两者相互适应的程度。

    政策互适模型理论，是美国学者麦克拉夫林在1976年所著的《互相调适的政策执行：教师编排之变革》中提出的，该模型包含四个主体部分：政策、政策环境、政策执行机构、政策目标群体[1]。政策制定出台后在一定的政策环境中由政策执行机构执行并作用于政策目标群体。政策执行过程中政策目标群体将需求和意见反馈到政策上，政策制定部门对政策进行调适，政策执行机构在新的政策环境中开始调适政策的执行。政策互适模型包含四大逻辑认证点：协调性、平等性、弹性、双向性。第一，政策执行主体和客体之间利益诉求是不同的，双方在政策上共同利益的实现需要双方就彼此利益诉求进行相互的协调，寻求利益共同点，修正政策执行的方式;第二，政策主客体间位置是平等的，双方在针对政策执行中需要改进的意见重要性是同等的，位置的不同不会影响政策改进意见的采纳;第三，政策在执行过程中，政策执行的目标及采用的政策工具，会随环境的变化做出相应调适，具备弹性化的特点;第四，政策主客体之间不是一种自上而下的模式，两者是一种双向沟通交流的模式，政策主客体之间可根据政策执行过程中的问题上下双向传递各自的利益和建议。

    （二）理论适切性分析

    政策互适模型理论源起教育政策领域，1976年，麦克夫拉林在对美国当时的教师结构改革问题进行了个案研究的基础上提出了政策互适模型，师范生免费教育政策这一研究主题切合了互适模型的缘起分析领域。该理论模型源自西方国家，借鉴引用到本土，已有学者将该理论模型引用到国内的相关的研究中。如2013年，龔春艳利用政策互适模型对流动儿童义务教育政策执行难进行了分析[2];王艳的“互适模型”对我国公共政策执行的解释力——以厦门PX项目为例[3];2018年，唐娅辉、黄妮借鉴政策执行互适模型研究了精准扶贫政策执行中的性别盲点与反思[4];潘润秋、施炳晨、李禾等学者借助供给互适模型分析了供给侧改革下的农村土地流转。综上，我国学者借鉴互适模型理论主要用于分析的领域是政策执行领域，涉及教育、精准扶贫、土地流转等主题研究。该理论虽不是本土理论，但是该理论已经被引用多年，具备一定的适用性。西方的政策执行跟我国的政策执行的利益主体大同小异，都是政策执行机构和政策客体之间的关系。

    二、公费师范生政策执行的调适功能分析

    （一）多方利益主体分析

    师范生免费教育政策的利益相关者包括中央政府、地方政府、六所省部属师范大学、任教学校、免费师范生群体等。

    中央政府政策的制定者和财政的支持者，2007年《，教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》颁布，国务院决定在教育部直属师范大学实行师范生免费教育。经过四年的试点，2012年《关于完善和推进师范生免费教育的意见》颁布，完善和深入实施师范生免费教育政策，针对2007年的实行文件内容进行了相应的调适;2018年，出台了《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，同时废止2007年、2012年的政策文本。经过12年的实行和完善，师范免费教育政策的调适基本完成。在两次的政策调适中，国家一直秉持着教师队伍建设更优秀、教育发展更好、公费师范生满意度高的原则。公费师范生在校期间学费、住宿费、生活费都由中央财政投入支出，中央政府不断在完善和规范公费师范生的培养，力求公费师范生这一政策得到更好的实施，达到政策目标预期。

    地方政府主要指公费师范生生源地政府，主要负责部门为地省级教育行政部门，是政策的执行者之一。第一，主要负责与公费师范生毕业后返回生源地中小学从教的协议签订;第二，负责当地中小学教师岗位空缺的指标统计，对应公费师范生指标;第三，省级教育行政部门同时负责履约管理，确保公费师范生管理的规范化;第四，公费师范生就业工作的统筹规划，落实任教学校和岗位;第五，公费师范生任教期间岗位的调整，在任教中小学在教师资源足够的情况下，公费师范教学管理岗位的调整等。地方政府作为政策执行者，基于政策目标实施政策的每项任务，决策依据是“公共利益”，但也有“理性人”属性的存在。当所属中小学出现较多的教师空缺，但本地生源报考公费师范教育的数量没达到要求，抑或公费毕业师范生就业岗位没有得到很好落实时，或公费师范生就业安置问题增加当地政府的财政支出等，都会使当地政府的政策执行偏离政策价值目标。

    六所省部属师范大学是公费师范生对口培养的单位，具备师范教育的专业性和规范化，公费师范生的培养成效是省部属大学的重要考核指标之一，对于取得成效的省部属师范大学国家都会有政策的倾斜支持。公费师范生也与培养师范大学签订协议，省部属师范大学可根据国家政策制定相关的进退机制与教学课程体系，同时对公费师范生的师德教育要起引导作用。六所省部属师范大学作为公费师范生试点实行培养的单位，都是在零经验基础上去探索政策更好执行的方式，多年的执行过程中也不免存在难度高的政策环节未得到落实的问题，如进退机制，2007年实行的政策文本已提出公费师范生进退机制的问题，明确提出要解决这一问题，但在2012后学者的研究仍存在此类问题。国家对于省部属高校公费师范生培养的考核的关注点是量，而较少关注质。在进退机制上，省部属师范大学会选择性地执行甚至不执行，因进和退都会增加相应的工作量，存在省部属师范大学会选择不执行，会导致不适合的出不来，适合的进不去。省部属师范大学同时也是公费师范生想就读教育硕士的接收学校，公费师范生一般是选择不脱产的模式就读教育硕士，在培养上给省部属师范大学增加了一定的难度，省部属师范大学接收的意愿并不高，政策执行缺乏积极性。

    任教中小学，是公费师范生的就业单位，中小学的教师岗位的空缺决定了当地公费师范生的指标。公费师范生培养费用是国家财政拨款，且培养单位为具备师范专业规范培养的省部属师范大学，培养出来的师范生具备一定的专业性。中小学也有各种的考核，师资是影响整个学校的学生培养质量的因素之一，便会出现中小学谎报空缺教师岗位，争取更多的公费师范生来增加学校的竞争优势，导致政策的执行偏离期望目标;其次，公费师范生任教后的办公场地及住宿问题，由于中小学自身的实际情况也很难得到满足;最后，公费师范生就读教育硕士，部分中小学持不支持的态度，中小学对此的看法是公费师范生就读教育硕士会影响到教学工作，中小学会出于学校自身利益选择性去执行政策，其价值目标偏离公费师范生继续深造和提升的政策目标。

    公费师范生是政策的直接影响者，就读重点省部属师范大学、享受两免一补的福利政策，毕业后有岗有编的教师岗位、满足自己的发展需求是公费师范生的价值取向。出于国家政策的支持，加入公费师范生队伍的人不完全是出于从教的理想，也存在福利政策吸引。部分公费师范生抱有顺利毕业就有岗有编的心态，选择不努力学习。此类政策执行偏离国家培养优秀中小学教师的价值目标，同时也存在公费师范生接受不了任教学校的条件选择毁约。

    综上相关利益群体的分析，各方利益主体的利益出发点都是为了响应国家培养优秀中小学教师队伍的号召，但在具体的落实和价值目标上存在一定程度的价值目标偏离。这需要中央政府、地方政府、省部属师范大学、任教中小学、公费师范生五者在政策执行过程中平等地进行交流，做出相应的政策调适。

    （二）信息传递模式分析

    我国政策传递一般是“自上而下”的模式，中央政府制定并出台政策，下达给相关部门和下级政府执行。公费师范生教育政策，由教育部、财政部、人力资源社会保障部、中央编办制定《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》，经国务院同意，印发给各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构。公费师范生教育政策最终修订经历了三个阶段：2007—2012年的实行阶段、2012—2018的完善階段、2018年至今的正式实施阶段。政策的传递是“自上而下”的，但在政策执行过程中，政策意见的反馈是“自下而上”的，政策执行主体与政策客体之间进行双向的沟通，就政策执行的方式等方面进行调适。成功的政策执行有赖于政策的相互调适，有效的政策调适取决于有效的双向沟通。政策主体与客体在政策调适过程中双方的地位是平等的，公费师范生政策的执行主体，即地方政府、省部属师范大学、任教中小学，都应建立相应的公费师范生意见反馈渠道及建立相应的参与机制，确保政策执行过程中信息的双向流动。

    （三）政策环境分析

    政策环境对政策的执行起到影响作用，不同时期、不同地区之间政策环境是具有差异性的。公费师范生政策自2007年实施至今，历经12年的时间，整个政策环境也经历着较大的变化，政策需要随着环境的变换进行相应的调适，执行的方式也需要随之进行调整。再者，不同区域之间的政治、经济、社会和科技环境都有各自的地区特点，政策执行者应该因地制宜调整执行方式。相同的政策的执行者和政策的受影响者也会影响政策环境，两者可为政策的更好执行起到一定的建议作用。

    三、政策调适之公费师范生的出台

    （一）第一阶段的政策调适：试行及改善阶段的调适

    第一阶段主要指2007年5月至2012年1月。2007年5月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知》，2012年1月，《关于完善和推进师范生免费教育的意见》出台，此阶段称师范生免费教育政策，政策目标群体称之为免费师范生。在试行的五年时间中，政策执行机构包括地方政府、省部属师范大学、对口任教中小学，在政策执行的过程中都从理性人角度出发与免费师范生进行了平等的交流沟通，寻求共同的利益制衡点，对政策执行的方式进行了相互的协商和调适，以及政策修订意见的收集，并将其反馈给政策制定者。针对试行阶段存在的问题如下：其一，免费师范生招生计划与毕业后的岗位需求不匹配、任教专业不匹配;其二，进退机制不健全;其三，教育经费机制不健全;其四，教育硕士学位攻读机制不完善等。2012年出台的《关于完善和推进师范生免费教育的意见》针对上述问题提出相应的政策调适：第一，科学制定免费师范生招生计划;第二，健全免费师范生录取和退出机制;第三，完善师范生免费教育经费保障机制，建立免费师范生生活补助标准动态调整机制;第四，支持免费师范毕业生专业发展。推动政策调适的力量是多方的，对方利益主体都会出于自身的利益进行博弈，找到共同的利益点去执行政策。

    （二）第二阶段的政策调适：政策正式文本出台的调适

    第二阶段主要是指2012年1月至2018年7月。2012年1月，颁布的政策文本是《关于完善和推进师范生免费教育的意见》，2018年7月颁布的政策是《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》。政策的调适在政策实施过程中对存在的问题一直在进行。这一阶段，教育硕士就读的呼声日益兴起，还涉及就业岗位编制问题、违约问题、服务年限过长问题。华中师范大学的刘欣、郭霖两位学者指出，免费师范生违约的形式有四种：未从教、任教地区不符协议要求、未实现就业、被开除学籍或自动退学[5]。贵州师范大学的张翔倡议农村教育服务年限（N）=城市教育服务年限（C）×2。倘若免费师范生到农村学校就业，其教育服务期限可以缩短为5年[6];东北师范大学的商应美也提出应将履约年限缩短至4—6年[7]。陕西师范大学的李紫颖等学者的研究表明，公费师范生教育学硕士就读存在缺乏专门管理、考勤难度大、导师数量少且不对口等问题，建议完善公费师范生的教育学硕士培养机制[8]。2018年出台的政策文本中，免费师范生正式改称为公费师范生，突出其“公共性”。价值目标变为培养大批有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的“四有”好教师。服务年限由原来的10年和2年缩减至6年和1年，并明确指出公费师范生按协议履约任教满一学期后，可免试攻读非全日制教育硕士专业学位。积极引导社会团体、企事业单位、民间组织出资奖励，对毕业后长期从事中小学教育的公费师范生给予鼓励和支持。

    结语

    公费师范生教育政策不断的调适是政策在执行过程中多方利益主体相互平等交流和协商的结果，有效的政策依赖于有效的政策执行，有效的政策执行依赖于有效的政策调适，有效的政策调适更是基于有效的双向沟通。本文主要是借助互适模型分析公费师范生政策，但公费师范生继续深造、实习培训等问题都可继续深入研究。

    参考文献：

    [1] ?“Implementation as Mutual Adaptation：Change In Classroom Organizations”.McLaughlin，1976.

    [2] ?龔春艳.流动儿童义务教育政策执行难的互适模型分析[J].法制与社会，2013，（14）：231-232.

    [3] ?王艳.“互适模型”对我国公共政策执行的解释力——以厦门PX项目为例[J].内蒙古教育：职教版，2013，（12）：26-27.

    [4] ?唐娅辉，黄妮.精准扶贫政策执行中的性别盲点与反思——基于政策执行互适模型的分析[J].湖湘论坛，2018，（3）：139-146.

    [5] ?刘欣，郭霖.免费师范生违约的责任界定及调解路径[J].教育研究与实验，2012，（6）：65-69.

    [6] ?张翔.师范生免费教育政策的十年回顾与展望[J].国家教育行政学院学报，2017，（8）：21-27.

    [7] ?商应美.免费师范生就业政策实施十周年追踪研究——以东北师范大学五届免费师范生为例[J].教育研究，2017，（12）：141-146.

    [8] ?李紫颖，白文新，张鑫.免费师范生教育硕士培养过程问题探究与反思[J].中学地理教学参考，2017，（8）：55-57.