高速公路重大节假日免费政策实施成效及存在的问题

    李廷祯

    摘 要：高速公路重大节假日免费政策实施的目的主要在于降低人民群众在重大节假日自驾的出行成本，同时缓解节假日时高速公路收费站的拥堵状况。从这项政策出台之后的实际运行情况来看，的确取得了一定的成效，但其在执行过程中存在的一些问题也饱受诟病。一定程度上可以说，该政策不仅没有使小型客车使用者受益，还损害了班线客车乘客、高速公路企业、运输企业、政府等各方面利益。为了解决该政策在实施过程中存在的问题，提出分区域、分时间、分对象的差异化收费建议。

    关键词：高速公路;免费政策;差异化收费

    中图分类号：F540 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）36-0178-02

    自2012年下半年《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》出台之后，在我国特定的几个假日期间7座及以下小汽车可以免费通行高速公路。这种差异化的收费政策确实惠及了部分节假日出行的群体，并因此得到不少民众的好评。但也由于政策执行后出现的一些问题，受到了不少专家学者从不同角度发出的质疑。例如，曾明等[1]认为，该政策利益分配的结果缺乏公正性，社会中高收入人群大量消费并从中获取更多利益，而低收入弱势群体的利益不增反降。在政策的实际实施过程中，也造成了诸如交通拥堵，私人黑车泛滥、冷热景点客流不均[2]等问题，使得该政策饱受诟病。本文对该政策实施成效、存在问题及原因进行分析，并提出一些建议。

    一、政策实施成效

    1.降低了节假日小型客车出行的经济成本。高速公路重大节假日小型客车免费政策作为一项惠及民生的政策，其制定的初衷就是使节假日高速公路使用主体——小型客车能够直接受益。从其实施多年来的现实情况来看，小型客车在重大节假日高速出行时免去了一大笔通行费用。随着小型客车的出行成本大幅降低，重大节假日期间车流量显著上升，小汽车成为高速公路上的主要车型。

    2.提升了政府公信力。政府通过这一还利于民的政策，使得民众能够享受政策红利，减少其出行的经济花费，增强了政府在民众心中的信任感，极大地提升了政府形象及公信力，调查显示，收入在3 000～5 000元的中等收入人群中，免收通行费政策对该部分人群的吸引力极大，对該项政策较为支持[3]。

    3.缓解了其他运输方式的运输压力。我国重大节假日期间存在大量出行需求，火车、飞机、道路客运等运输方式承受着较重的运输压力。在节假日期间，通常乘客在选择这些出行方式时存在“买票难”问题，一些热门线路即使在加开加班车后也无法有效解决。而这一政策的实行，使得小汽车分担了一部分节假日期间返乡探亲、休闲旅游的运输需求，一定程度上缓解了火车和飞机的运输压力。

    4.刺激内需，促进国民经济增长。在该政策的引导下，越来越多的民众选择在节假日期间外出旅游，各个景点的游客数量均有一定幅度的上涨，与旅游相关的市场如餐饮、住宿等也因此受益。此外，还有部分游客选择租车的形式出行，也使汽车租赁市场收益大幅增长，这些都促进了国民经济发展。

    二、政策实施中存在的问题

    该项政策虽然取得了以上成效，但在现实执行中却遇到不少问题，损害了多方利益，社会各界对这一政策的评价有所下降[3]。

    1.高速道路拥堵导致出行时间成本提高。在该政策实行后，节假日期间我国高速公路通行压力骤增，道路上车辆行驶缓慢。高速公路进出口处虽然取消发卡，但由于跟城市道路的通行能力不匹配，车辆容易在进出口处发生堵塞。不仅驾车出行者的时间成本骤增，同时也影响到乘坐大型客车的旅客及货运车辆。调查显示，出行者对节约了通行费用却增加了时间成本感到得不偿失，因而造成对该政策的支持度降低[3]。

    2.高速公路企业及运输企业合法经营权受损。无论是经营性还是还贷性高速公路，其公路收费权是有法律保障的合法权益，国家强制实施该项政策，无疑侵犯了其合法权益;高速公路在修建过程中有大量商业贷款，部分高速公路经营企业及地方政府面临巨大债务压力[4]。该政策造成其合法收益流失，车流过大还会造成其养护成本增加，债务压力加剧。此外，由于小型客车免费，私人黑车市场变得有利可图，这一非法营运行为吸引了大量道路客运企业旅客，造成其利益流失。对于大型客货运车辆来说，高速公路拥堵大大增加了其负担的时间成本却未降低经济成本，对运输企业利益造成损害。

    3.政府税收减少，治理成本增加。对于政府来说，高速公路企业及运输企业收益减少将直接导致其纳税额的减少，造成政府税收降低。同时，在治理小型客车高速公路拥堵、处理交通事故、治理尾气污染时，政府又会付出大量人力、经济成本。

    4.冷热景点客流不均。根据陈豪等[2]的研究成果，高速公路重大节假日免费通行政策使得热门景点的游客大幅增加。由于每个景区的接待能力都有一定限度，过多的旅客不仅可能对景点的自然环境、历史建筑等造成破坏，也会影响游玩的体验。相反，冷门景区旅客则日趋减少，此种局面将不利于旅游业的持续健康发展。

    三、政策实施中存在问题的原因分析

    高速公路重大节假日免费政策作为国务院制定的公共政策，是对社会相关群体进行利益分配调整的一项政策，但从其效果来说不尽理想。首先，对于政策主要目标群体——小型汽车出行者来说，其经济成本降低而时间成本增加，并没有达到预期效果。而对本来就属于弱势群体的大型客车乘客来说，不仅没有收益，反而受到损害。其次，对于高速公路经营企业及运输企业来说，其合法利益受到损害，如果财政拨款补偿，则意味着国家的钱为少数人买单，而如果财政不拨款，该政策则可能成为某些企业延长收费期限的借口。但实际上，这项政策也使政府利益受损，税收减少，成本增加。对于旅游业来说，冷热景点两极分化扩大了收入差距，同时热门景点过多的客流造成其服务质量下降。

    四、政策建议

    1.实行分区域差异化收费减免政策。按照交通流量分区域差异化减免收费，在车流量较小区域免费，在车流量较大区域减免幅度降低。首先，这有利于缓解交通拥堵问题，通过经济手段降低热门路段交通流量，引导车辆向非热门路段行驶;其次，这有利于缓解冷热景点两极化局面;最后，一般车流量较小的区域为偏远且经济欠发达区域，通过收费政策引导，能够活跃经济欠发达地区经济发展。同时，政府应当对欠发达地区收费减免予以补偿[4]。欠发达地区债务负担较重，减免通行费用对该地区公路经营企业利益损害较大，政府可以通过减免税收等措施补偿其通行费用损失。

    2.实行分时间差异化收费减免政策。不同的重大节假日出行者出行目的不同，例如春节、清明节期间，多以返乡探亲为目的，采用差异化收费政策对其出行需求的影响较小，而国庆节、劳动节等多以旅游出行为目的，出行的成本对其旅游目的地影响较大。因此，建议在以探亲为目的的节日期间通行费完全减免，而在以旅游出行为目的的节日期间通行费减免幅度降低，并按照地区进行差异化收費，以保障旅游出行质量。

    3.针对不同出行群体实行差异化收费。在笔者看来，选择乘坐大客车的人群更应该享受国家的优惠政策。首先，该群体的收入水平一般较低，应当享受政策红利。此外，大客车中乘客人均占用道路资源面积远远小于私家车人均占用道路资源面积，从缓解交通拥堵的方面考虑，应当鼓励更多人乘坐大客车，而不是鼓励使用私家车出行。因此，应对选择乘坐大客车的人群进行票价减免，而对于小型客车出行者通行费减免幅度应相应地降低。

    五、结语

    虽然就目前重大节假日高速公路免费政策的实施情况来看依然存在一些问题，但我们不能否定其存在的价值。在未来的执行过程中，应更多考虑低收入及弱势群体的实际出行需求，对政策进行相应的调整。同时，还需通过各种优化手段，解决目前政策存在的问题，充分发挥政策应有的作用。

    参考文献：

    [1] ?曾明，李婷.公共政策的公正性：重大节假日高速公路免费政策的价值分析[J].理论与改革，2014，（5）：91-96.

    [2] ?陈豪，王宇熹，李春晓.高速公路差异化收费引导假日旅游供需平衡研究[J].旅游学刊，2014，（1）：83-91.

    [3] ?钱佳，汪德根，牛玉.城市居民对高速公路免费政策的支持度及出游行为变化——以苏州市为例[J].旅游学刊，2015，（4）：50-61.

    [4] ?李琼.收费公路债务压力分析与解决对策[J].交通财会，2012，（11）：10-16.