事业单位预算管理问题研究
左秋云
摘要：事业单位作为为社会提供公共服务的承担者，在许多经济领域参与经济建设，并发挥着重要作用，因此加强其预算管理工作，合理使用资金，从源头上防治腐败，保证预算管理目标与战略目标的实现具有重大现实意义。文章阐述了当下事业单位在预算管理中存在的一些问题，分析了这些问题产生的根源，进一步提出了解决方案。我认为，通过对这些问题的探讨，对提高事业单位预算管理工作有一定的积极作用，同时随着现代预算管理制度的逐步建立与之相适应的预算管理制度也迫在眉睫。
关键词：事业单位；预算管理；研究
政府职能的有效运行，取决于其预算的合法性和效率性。党的十八大提出了建立现代财政制度的思想，而新预算法的根本宗旨是建立现代预算管理制度，它是现代财政制度的基础。预算编制的科学完整、执行的规范有效、监督公开透明，三者有机衔接，相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容，这对于完善中国特色社会主义制度具有重大意义。本文对预算管理实际工作中遇到的问题进行探讨，旨在尽最大的努力纠正出现的问题，逐步向建立现代预算管理制度迈进，力求以最小的经济支出取得最好的社会经济效果。
一、单位预算管理的特点
事业单位预算是事业单位对未来某一特定期间如何取得资源和使用资源的一种详细计划，是单位未来整体工作规划的总体安排。与一般企业预算相比，它具有以下不同特点。
（一）预算管理目的不同
事业单位预算管理是为了规范收支行为，强化预算约束。一般企业预算管理的目的是实现企业的战略规划。
（二）主体的职能不同
事业单位的职能是增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会公共服务。一般企业最显著、最独特的功能是市场营销。
（三）预算管理权利机构不同
预算法明确规定事业单位预算管理职权属于各级人民代表大会。一般企业预算管理权利机构是企业内部设立的预算管理委员会。
由于事业单位具有以上特点，在预算管理中难以像企业一样有一套科学的预算管理制度，主要表现在以下几点：第一难以编制量化的年度工作目标，并层层进行分解。第二编制预算时难以针对不同情况采用不同的编制方法。第三预算管理中出现的问题难以及时发现并得到反馈。第四难以随时分析和考核各部门的预算情况。
二、事业单位预算管理的现状及其存在的问题
（一）预算编制方面存在的问题
1. 预算编制没有考虑事业单位最终目标与年度工作目标
事业单位最终目标是通过预算管理实现更好地服务于社会公共事务。年度工作目标是为实现最终目标所要实现的年度工作计划，它由最终目标决定，且必须与最终目标相一致。事实上事业单位很多人把二者混为一谈，在编制预算时只是机械地根据财政部门的预算编制手册，一步一步套用编制步骤编制而成，根本不去考虑编制的预算能不能实现年度工作目标，更不用说考虑最终目标，这样编制出来的预算会使年度工作目标与最终目标发生矛盾，也给以后预算的执行与预算绩效评价工作带来困扰。
2. 预算编制方法不科学
预算编制不科学主要表现在以下几方面，一是在编制公用经费预算时采用定员定额编制方式，即按在职人员数定额编制一年的公用经费。二是在编制公务用车运行费用时按车辆数定额编制。这两种情况都没有考虑事业单位工作的实际情况，使基层事业单位公用经费严重不足。三是编制采购预算时不考虑单位“存量”资产状况，也未建立资产配置共享机制，造成重复采购，使资产闲置增加，浪费严重。
3. 预算编制是财务人员的“独角戏”
预算编制应是上至领导下至每个员工全员参与的过程，但事业单位人员普遍认为预算编制是财务部门的工作，与其他部门无关，就连大多单位财务人员也这样认为，因而在编制预算时理所当然地由财务部门扛起大旗，唱“独角戏”，这样编制出来的预算必然缺乏合理性，也必然会导致预算编制与执行的偏离，预算执行中一旦出现了问题，很难追究责任，也无法发挥预算监督的功能，更无法真正发挥有效的激励约束作用。
4. 没有建立跨年度预算平衡机制
首先，长期以来，事业单位预算一直坚守年度性原则，但是有的项目需要多年完成，因此编制一年期预算显然是不合理的，容易形成只考虑眼前利益，不利于长远规划。其次新《预算法》施行后，财政收支平衡状态将向支出政策拓展，收入预算也从约束性向预期性转变，这样预算执行结果可能突破收支平衡状态。以上两种情况都要求建立跨年度预算平衡机制，使预算管理更具有长远性。
（二）预算执行方面存在的问题
预算执行中主要问题是预算执行与预算批复脱节。主要表现是第一（一）2中提到由于编制方法不科学，很多基层事业单位经费严重不足，在预算执行时造成执行进度缓慢或随意性加大。其次预算支出编制细化到每个经济科目的具体支出数额，没有一个弹性范围，这在实际工作中操作起来有一定的难度，谁都不能保证每个经济科目的支出数与预算批复数丝丝入扣。第三每年在下发收入指标之前，与有关部门讨价还价，尽量压低收入指标，这使得经济形势好时，收入不能全额上缴国库。
（三）预算监督方面存在的问题
预算监督机制不健全，是这方面的主要问题。首先事业单位内部没有建立预算管理的监督管理机构，不能对预算进行全过程、全方位的监管，造成资金使用用途改变、随意扩大资金支出范围等好多问题。其次，缺乏相应的外部监督评价机制，不能及时发现并纠正发现的问题，从而滋生腐败现象。再次没有进行动态预算绩效评价，主要表现在：第一不申报绩效目标，也不实施事前绩效评估工作。第二没有对绩效目标的实现情况进行跟踪管理。第三年底只对项目预算写一个类似说明的东西代替绩效评价。第四没有将预算评价结果与员工激励制度结合起来。
（四）预算管理人员方面存在的问题
预算管理人员的业务素质有待提高。事业单位预算管理人员业务素质普遍偏低，在编制公用经费细化项目时随意编制填列，而不综合考虑各科室实际支出项目与金额，也不考虑历年的情况；编制项目预算时什么也不考虑，财政部门说项目编制金额多少就是多少。
三、影响事业单位预算管理效果的因素分析
（一）从现有的预算管理制度分析
新《预算法》的施行，从法的层面规定了预算管理所要遵循的总原则和制度框架，并没有对一些具体的问题进行细化：第一编制收入预算时没有明确指出与什么经济指标相适应，这就造成了预算收入指标不合理；第二没有规定公用经费和车辆运行费的定额编制依据，再加上财政奉守“勤俭节约”原则，使这两种预算指标定的太低，造成不能满足日常履行职能的需要。第三没有规定跨年度预算平衡的具体细节，再加上跨年度预算平衡机制首先要建立好跨部门协调机制，而这部法又刚施行不久，使得建立这项机制任重而道远。第四没有建立适合单位特点的预算监督制度。首先各级人民代表大会及常务委员会的监督权往往比较置后，且专业性不强；其次外部监督渠道不畅。
（二）从事业单位特点分析
事业单位是依法设立的从事公益服务的、不以营利为目的社会组织，这决定了事业单位经费来源主要靠政府拨款，以支出为主，单位的工作目标以社会效益为主，很少关注经营效益，因此在预算编制之初不能像一般企业那样有自己的定量的年度经营目标，也因此事业单位一般不编制年度工作目标，编制预算时也不考虑它。
（三）从预算管理人员素质分析
事业单位大都没有建立专门预算管理机构，也没有招聘专业的大学毕业生或人员来担任此项工作，现有的预算管理人员大都由财务人员兼任或从其他岗位临时抽调，都没有受过专业培训与学习，因此这方面的专业素质低，对业务分析和预测不到位，不准确，造成采购预算远大于实际需要，形成不必要的浪费；不能负责制定本部门的绩效评价规章制度，更不能配合财政部门做好预算绩效评价工作。
（四）从事业单位人员对预算管理的认识分析
首先长期以来，事业单位预算管理的意识淡薄，认识不到预算管理的重要性，因此没有制定绩效评价的规章制度。第二认为预算管理就是财务部门的事，从上到下，这种观念根深蒂固，没有认识到预算管理是全员参与，预算绩效评价更是与每个人息息相关，因而出现预算编制时只有财务部门唱“独角戏”情况。
四、改善事业单位预算管理效果的对策
（一）完善制度，科学预算
对预算管理制度方面问题，第一事业单位应弄清每年实际收入究竟有多少，再结合上年GDP或CPI变动率预测本年收入预算额，上报财政部门审核。第二首先对公用经费和公务用车运行费用的定额预算要结合每个单位不同职能、业务量多少，分行业分部门确定定额数，不能搞一个标准。其次在预算执行过程中要根据实际情况，实行弹性内的“刚性”，使预算执行过程不至于僵化。第三逐步建立跨年度预算平衡机制。首先要转变以往的年度性原则，其次要根据我国财政五年规划，厘清单位3～5年的工作计划，增强收入和支出的预测性和计划性，实行长期或跨年度的预算，使预算安排更系统，更具长远性。第四首先切实落实单位内部控制制度，通过单位内部控制的内部监督系统，对预算管理进行日常和专项监督。其次畅通外部监督渠道，采用多种形式接收外部反映、检举的信息，例如可通过网络、电话、信箱等一切方便沟通的渠道。
（二）明确目标，编制预算
对事业单位本身方面的问题，首先要对最终目标与年度工作目标关系有明确认识。其次克服事业单位难以编制定量年度工作目标的缺点，根据要实现的最终目标编制具有事业单位特点的年度工作目标，这个工作目标要具体，要与最终目标相一致，能反映事业单位投入的产出与效果，并能逐步实现最终目标。最后将年度工作目标具体化、系统化的分解和落实，层层进行预算编制。
（三）引进人才，培训人才
对预算管理人员素质方面问题，首先要建立预算管理机构专门管理单位预算，由于种种原因无法建立预算管理机构，也要派专人负责此项工作。其次，不但要引进相关的人才，还要下大力气培训预算方面的专业人员，使他们能熟练、全面掌握预算管理方法，能够胜任预算管理工作，提高预算编制水平。
（四）转变思想，提高认识
事业单位对预算认识方面的问题，要从上到下在思想意识领域充分认识预算管理的重要性，树立预算管理人人参与理念，思想转变了，再加上（三）业务素质的提高，从而制定适合本单位特点的预算管理规章制度，进而打破财务人员在预算管理中唱“独角戏”的局面；制定适合本单位特点的预算绩效评价制度，将预算评价结果与员工激励结合起来，使单位每个员工都能积极参与到预算管理工作中来，从而提高整体预算管理水平。
五、结语
事业单位代表政府在社会公共服务中发挥着越来越重要的作用，其预算管理一直受到各界的高度关注。本文深入研究了事业单位预算管理中发生的一系列问题，分析了这些问题产生的根源，并提出了自己的一些见议或对策，通过这些见议或对策，我认为可以切实改善并提高事业单位预算管理水平，防止一些问题的发生。新《预算法》的施行，把建立现代预算管理制度提上日程，也为以后研究指明了方向，既要重视预算的程序管理，还要强调预算绩效管理，努力探讨在预算管理中如何以最小的经济支出取得最好的社会经济效益。
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（作者单位：阳泉市城区医疗保险中心）
