官员晋升、产业结构与环境污染

    林艳玲

    

    

    

    摘 要：基于我国2003—2016年251个地级市面板数据，实证检验官员晋升、产业结构对地区环境的影响。研究结果显示，官员晋升会缓解地区环境污染状况，这一结论在被解释变量为废水时更加显著;环境保护政策的颁布，对于官员晋升与环境污染的关系起到了正向的调节作用。因此，在我国的城市污染治理中，应完善制度层面上的官员考核标准，实行多目标共存的考核机制，以平衡区域经济发展与环境保护的关系。

    关键词：官员晋升;环境污染;产业结构;环保政策

    中图分类号：D630 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章編号：1673-291X（2019）36-0142-05

    引言

    改革开放以来，中国的经济建设取得了令人瞩目的发展，中国的经济在世界上地位稳步提升。2018年，我国实现国民生产总值为900 309亿元，同比增长6.7%，占全球GDP的1/6，仅次于美国居于世界第二位。但不可避免的是，我国的经济飞速发展带来的环境低价更为严重。2017年春节期间数十座城市的PM2.5爆表，引发社会舆论的争议，空气污染问题成为了中国民众关注的焦点。事实上，不仅仅是大气污染，我国的水污染、土壤污染以及生物污染等情况也日益严重。因此，我国近年来的环境问题受到了各行各业的普遍关注，环境保护也由此成为各政府部门的工作重心。

    中国的环境问题并非是一时形成的。在我国财政分权和政治集权的背景下，中央政府主要实行以GDP为核心政绩考核指标的制度。因此，地方官员具有强烈的晋升动力。为了获得晋升，地级市的官员会想尽一切办法，将经济资源和政治资源整合起来，以达到推动本地区经济快速增长的目的。

    中央政府以相对经济绩效作为官员绩效考核的主要指标，使得官员在晋升期间的激励效应得到提升。那么，晋升期间经济激励措施的增加是否也会使官员在牺牲资源和环境的情况下进行区域经济增长的交流，从而加重地区污染呢？产业结构是各种“污染物种类和数量的控制体”。并且在三次产业中，第二产业尤其是工业的生产需要使用大量的矿物燃料，导致环境压力也将随工业比重的增加而加重。因此，本文将首先研究官员晋升、产业结构对于环境污染的影响。此外，为了进一步探讨颁布环保政策，促进官员晋升对于环境污染的监管效果，本文将数据按环保考核颁布的时间点做一个划分进行分时段估计分析。

    一、文献综述和研究假设

    （一）官员晋升与地区环境污染

    国内学者近年来对官员晋升于环境污染的关系进行了初步的研究。在实证维度上，韦香（2012）的研究结果表明，由于中国独特的官员晋升激励机制，地方官员的更替大大降低了辖区的区域环境质量。此外，一些学者利用中国的城市级面板数据，将官员绩效考核体系纳入环境治理工作的绩效，促进了这一问题的研究。其中，包括孙伟增、罗党论等（2014）。他们研究发现，在将可量化的环境治理结果添加到官员政绩评估体系后，市长晋升的可能性显著提高。

    此外，许多学者已经开始考虑官员个体特征的差异对政治决策和经济结果的影响。钱先航（2012）通过对不同群体样本的研究，结果表明，新官员年龄越大，晋升动机越大，扩大贷款以提高内部绩效的必要性越大;在评估官员来源的因素方面，在该地区晋升的市委书记将有效地刺激贷款的增长。许多学者已经意识到，如果他们忽视年龄、性别、教育和就职经历的差异，他们会认为所有地方官员都是“同质的”。仅仅看一下官员在管辖区内晋升激励的变化对于管辖区内环境污染的影响，就会得出有偏差的结论。因此，学者在分析地区环境污染问题时，将官员的异质性纳入到分析体系中。

    （二）产业结构与地区环境污染

    国内学者从不同角度研究产业结构与环境污染之间的关系。其中，韩峰等人（2010）发现，产业结构在短期内对环境质量有负向影响。而在长期内，负向冲击的速度及负向冲击增加幅度呈现逐步上升的趋势。杨冬梅等（2014）研究发现，产业结构升级对改善环境污染质量有一定影响，但改善环境质量的效果不显著。李鹏（2016）发现，中国的产业结构与废水、工业固体废弃物及二氧化硫的排放之间均存在倒“U”型曲线关系。

    此外，胡飞（2011）发现，地区差异，经济发展不平衡和产业结构升级等降低了中国东部和中部地区的环境质量。王瑞鹏等（2013）研究发现，非农产业内部规模经济在产业结构调整优化中起着至关重要的作用。从长远来看，环境污染与产业结构之间存在着平衡稳定的关系。Han Nan（2016）对产业结构调整对环境污染的影响进行了系统动力学模拟预测，研究表明，产业结构调整有利于减少环境污染物的排放。

    综上所述，有关官员晋升和环境污染方面的关系，虽然学者们从不同的角度来进行研究，但仍存在不足之处。许多学者只选用单一环境污染变量来研究，且涉及的样本十分广泛。我国的环保制度对官员晋升后的政策决策和行为模式产生直接或间接的影响，这一点很多研究都没有考虑到。

    （三）研究假设

    一方面，考虑到新任命的官员需要一定的时间来掌握新执政区的政治经济条件和工作职能。与此同时，政策的制定与实施存在滞后。在此期间，公司可能对政策趋势持观望态度，只维持正常的生产经营，污染情况有所缓解;另一方面，随着新官员打破前官员与企业的裙带关系，对环境污染的容忍度低，这也将减少环境污染。基于以上分析，本文提出第一个研究假设：

    假设一：官员的晋升将缓解该地区的环境污染状况。

    2007年是环保被纳入地方党政领导干部考核体系重大事件的一年。本文将数据分成两个阶段进行回归分析，以考察环保考核对官员晋升与环境污染作用机制的影响。环保考核的颁布是一种自上而下的评估，所以必须从意识上更加关注环境问题，以提高一个地区的环境水平。假若地方官员不接受环保考核，官员将失去参与区域环境治理的动力。基于此，本文提出第二个研究假设：

    假设二：环保政策在官员晋升与环境污染的关系方面发挥了正向的调节作用。

    二、研究设计

    （一）模型设定

    为了全面考察官员晋升、产业结构与环境污染的关系，本文构建了如下实证模型：

    lnWit=？琢0+？琢1changeit+？琢2structureit+？琢3Xit+？琢4Yit+εit（1）

    lnSO2it=？琢0+？琢1changeit+？琢2structureit+？琢3Xit+？琢4Yit+εit（2）

    lnSMit=？琢0+？琢1changeit+？琢2structureit+？琢3Xit+？琢4Yit+εit（3）

    在模型中，lnWit、lnSO2it和lnSMit分别表示3个环境污染变量，主要解释变量changeit和structureit分别表示地方官员晋升变量和产业结构变量，X代表地区经济变量，Y代表官员特征变量集合，εit代表模型中的随机误差项，下标i和t分别代表城市和年份。

    （二）指标选取和数据说明

    1.被解释变量。与以往研究不同，本文选取工业废水排放量、工业二氧化硫排放量和工业烟粉尘排放量3个指标来衡量地级市环境污染程度。在实证分析中，分别给3个指标取对数，以减少污染空间滞后所造成的估计偏误。

    2.核心解释变量。本文的主要解释变量是官员晋升，参考前人的研究，选取各城市每年的市委书记调动情况来代表官员晋升（change）。具体而言，用二值变量来刻画，若当年发生官员更替则值为1，否则为0。本文的另一个解释变量是产业结构（structure），使用地级市第二产业产值占GDP的比重来衡量。

    3.地区经济变量（X）。为了控制地区差异对环境污染的影响，本文选取的地区控制变量包括人口规模、地区经济发展水平和外商直接投资。人口规模用各市年末总人口数的对数值衡量，地区经济发展水平用人均地区生产总值对数值来衡量。此外，本文还在模型中加入地级市当年实际使用外资金额的对数值，以考虑外商直接投资水平对环境污染的影响。

    4.官员特征变量（Y）。本文选取的官员特征控制变量包括官员任期、性别、学历、年龄、籍贯等。其中，官员学历是根据官员的受教育水平来衡量。若官员的学历是本科及以下，则取值为0，研究生及以上则取值为1;籍贯取值为1，表示该官员是本地籍贯;若取值为0，则表示官员为非本地籍贯。任期的计算方式是从官员更换年份开始，以一年为单位累计。官员任期届满6个月的年份计入其任期，少于的年份不计入任期。

    本文所选用的样本主要包括我国251个普通地级市和副省级城市，城市数据库的每个变量采用全市的数据来进行分析。本文的产业结构、环境污染和城市特征变量的数据来源于2004—2017年的《中国城市统计年鉴》以及各省市的统计年鉴。官员数据基于复旦大学经济学院陈硕教授整理的地级市委书记数据库（2003—2010年），通过人民网的地方领导资料库、中国共产党新闻网的中国领导干部资料库以及百度搜索等方式将数据的时间区间扩展为2003—2016年。

    表1给出了2003—2016年主要变量的描述性统计情况。

    三、实证结果与分析

    （一）全样本估计结果

    由于工业“三废”排放量的样本数据对模型所得的Hausman检验结果均显著拒绝原假设，因此，本文选取固定效应模型进行回归分析，在此利用模型（1）、模型（2）、模型（3）分析地级市市委书记更替对环境污染的影响，估计结果（如表2所示）。

    表2列示了市委书记更替对当地环境污染影响的回归结果。从中可以看到，如果不考虑时间趋势的差异，对于所有年份的数据不进行分组回归，第1列、第2列和第3列的官员更替的系数均不显著。但是这并不一定表示官员更替对地区环境污染没有影响，这有可能是由于在不同的年份国家对于环境污染的重视程度的差异，导致官员更替在不同年份上与环境污染存在不同的关系，如果不进行分组回归，将会导致各种效应的相互抵消。

    通过观察表2中城市特征控制变量的系数，我们发现第1列和第3列的人口变量（lnpop）的系数在1%的显著性水平上通过了检验，且两者的符号都为正。第1列的地区经济变量地区人均生产总值（lngdpper）的系数在10%的显著性水平上通过了检验，并且与地区环境污染正相关。这与我们的经验相符合，一方面，地区的人口数量越多，则该地区对于资源的需求就越大，这给资源和环境带来巨大的压力;另一方面，地区的人口数量越多，则该地区的生产规模越大，产生的废弃物越多，导致环境污染严重。地区的人均生产总值越高表明经济发展状况越好，在我国这么多年粗放式经济发展的背景下，环境污染就越严重。

    （二）分阶段估计结果

    2007年，实行环保问责制可能会对官员更替与地区环境污染关系发挥重要的作用。因此，本文在此将按照环保考核的时间节点来进行分组研究。简洁起见，仅展示关键变量的回归结果。

    表3展示了分时段样本数据的回归结果，表3是将数据分成2007年之前和2007年之后两个时段来进行研究的。对比该表的第1列和第2列，我们可以看到，2007年之前样本的回归结果官员更替系数不显著，而在2007年之后官员更替（change）系数在5%的显著性水平上通过了显著性检验，并且结果表明官员更替在一定程度上能够减少当地工业废水的排放量。

    故此，本文认为，2007年之后国家对环保工作更加重视，所以在发生官员更替之后，一方面，新上任的官员会更有动力地去改善当地的環境水平;另一方面，当地企业在原有政企合谋关系被打破的情形下会保持更为温和的生产方式，由此带来的环境污染问题也相对减弱。另外，官员更替对于工业二氧化硫和工业烟粉尘的影响并不显著。究其原因，废水污染能够更加直观地被人们观察出来，官员由于晋升压力，会加大对于污染企业工业废水的监管。空气污染二氧化硫和烟粉尘这些信息不对称程度较小，同时空气污染治理技术更难、处理费用更多，所以官员更替对这些污染的影响不大。

    结语

    在当前我国经济绩效为核心的官员考核制度下，官员的变动对于环境污染的作用正在发挥着越来越重要的作用。本文从官员晋升角度出发，以我国251个地级城市作为研究对象，将2003—2016年的地级市官员数据、环境数据和城市特征控制变量数据相结合，实证检验和官员晋升、产业结构与环境污染之间的关系和内在作用机制分析，得到的结论为：一是官员晋升会缓解地区环境污染状况，这一结论在被解释变量为废水时更加显著;二是环境保护政策的颁布，对于官员晋升与环境污染的关系起到了正向的调节作用。

    面对日益严重的环境问题，我国政府不仅要关注环境问题产生的经济原因，还要从政治层面上分析给出对策。一方面，在中央政府不能仅仅把经济指标作为官员晋升的主要考核指标，而是要引入多目标共存的考核机制，将官员环保考核的范围扩展到实践上，以平衡区域经济发展与环境保护的关系;另一方面，由于大多数企业，特别是高能耗企业的环境污染控制与其追求经济利益的目标相悖。因此，企业对于环境污染的治理并無很大的动力。从这个角度上看，政府应该加强对环境治理的行政干预。

    参考文献：

    [1] ?张军，高远.官员任期、异地交流与经济增长[J].经济研究，2007，（11）：91-103.

    [2] ?王贤彬，徐现祥.地方官员来源、去向、任期与经济增长：来自中国省长省委书记的证据[J].管理世界，2008，（3）：16-26.

    [3] ?陈钊，徐彤.走向“为和谐而竞争”：晋升锦标赛下的中央和地方治理模式变迁[J].世界经济，2011，（9）：3-18.

    [4] ?孙伟增，罗党论，等.环保考核、地方官员晋升与环境治理——基于2004—2009年中国86个重点城市的经验证据[J].清华大学学报，2014，（4）：49-62.

    [5] ?韦香.FDI、中国的官员晋升激励与环境污染[D].济南：山东财经大学，2012.

    [6] ?郭峰，石庆玲.官员更替、合谋震慑与空气质量的临时性改善[J].经济研究，2017，（7）：155-168.

    Official Promotion，Industrial Sstructure and Environmental Pollution——Evidence from Panel data of Prefecture-level cities

    LIN Yan-Ling

    （College of Managenment，University of Shanghai for Science and Technology，Shanghai 200093，China）

    Abstract：Based on the panel data of 251 prefecture-level cities in China during 2003—2016，this paper conducted an empirical analysis on the impact of official promotion，industrial structure on the regional environment.We find that the promotion of officials will alleviate the environmental pollution situation in the region.This conclusion is more pronounced when the explanatory variable is wastewater; the promulgation of environmental protection policy has positively adjusted the relationship between official promotion and environmental pollution.Therefore，in Chinas urban pollution control，it is necessary to improve the evaluation standards of officials at the institutional level and implement an assessment mechanism for multi-objective coexistence to balance the relationship between regional economic development and environmental protection.

    Key words：official promotion;environmental pollution;industrial structure;environmental policy