我国南海海水养殖环境的集成管理研究
朱坚真++杨锐
摘 要：海水养殖业作为海洋渔业的重要支柱，而海洋环境则为海水养殖提供广阔的空间资源，并影响其持续发展。本文在深入剖析南海海水养殖环境污染现状的基础上，指出南海海水养殖环境管理的重点是实现海水养殖业转型升级，并从产业发展与环保关系、立法和创新执法难题、政府与社会的关系、技术与人才瓶颈等方面指明其难点。进而提出构建多主体联合、多区域参与、多管理方式、高协调度的“三高一多”的南海海水养殖环境集成管理模式，以期实现南海海水养殖环境及其管理的优化。
关键词：南海；海水养殖环境；集成管理
伴随着近海捕捞及远洋渔业增长放缓，海水养殖已逐步成为南海渔业的支柱产业。2013年我国海水养殖产量达1 739.25万吨，占海水产品产量的一半以上。其中，广东、广西、海南三省海水养殖产量达417.46万吨，占全国的近四分之一[1]。南海海水养殖在促进南海周边地区经济发展，提高渔民收入方面发挥了不可替代的作用。然而，陆地污染源的增加、海水养殖业自身的污染、海洋油气开发泄漏以及赤潮等自然灾害的发生，使得南海海洋环境持续恶化，海水养殖面临着巨大的环境压力。这将对南海渔业经济发展以及粮食安全的保障产生直接的影响，因而海水养殖环境管理的优化尤为重要。
1 我国南海海水养殖环境现状分析
1.1 南海近海海域水体污染、生态受损
当前南海海洋环境整体而言较好，但局部海域生态受损、水体污染较为严重，并且持续恶化。受污染海域多以近海海域为主，包括珠江口、汕头港、湛江湾、雷州半岛西南海岸、北仑河口等海域。这些海域无机氮、活性磷酸盐、石油类以及一些重金属沉淀物都大幅超标，海水质量未达到海水养殖所需要的第二类海水水质标准。图1显示了2005-2013年南海近海海洋环境质量和海水养殖单产的变化情况，由图1可知，期间南海劣于第二类海水水质的海域面积不断扩大，年均增长速度高达11.38%；而对应的海上养殖单产仅从12 812 kg/hm2增长至18 504 kg/hm2，年均增长率只有4.89%。近海海域环境污染的加剧直接影响到了海上养殖业的发展。同时，受赤潮和海上事故等影响，南海海域环境质量呈现较大的波动性，海水养殖单产也因此呈现一定的波动。在海域环境污染加重的年份，海上养殖单产往往出现增长放缓甚至下滑的情况。大致来讲，海域环境污染同海水养殖单产呈负相关关系。
图1 2005-2013年南海劣于第二类水质海域面积以及海上养殖单产变化情况
1.2 海域水体富营养化严重
海域水体富营养化是指大量的氮、磷、钾等元素排入海洋水体，使有机物产生速度远超过消耗速度并且发生积蓄，进而破坏水体生态平衡的过程。水体富营养化对水生生物有害，可能导致鱼类的死亡，对海水养殖有重要影响。一般来讲，海域水体富营养化来自外源性营养物质输入以及内源性营养物质负荷两方面。据监测，2013年南海区富营养化海域面积为11 390 km2，其中轻度、中度和重度富营养化海域面积分别为4 640 km2、3 560 km2和3 190 km2[2]。就外源性营养物质输入而言，主要是工业、市政以及排污河等陆源排污的影响。图2、图3分别描述了南海地区陆源排污口的构成及分布状况，由图2、图3可知，南海区120个陆源排污口中，市政类排污口数量占到了一半以上，其次是工业类排污口，工业以及市政排污成为了水体富营养化的主要来源；并且约有10%的排污口设置在海水增养殖以及渔港与渔业资源利用区，直接加剧了南海养殖海域的富营养化程度。由此凸显了沿岸工农业发展布局、城市发展规划、排污总量控制以及排污口设置合理化的必要性。
图2 2013年南海区排污口构成情况
图3 2013年南海区排污口分布状况
与此同时，由于立法、执法以及监管不到位等因素的存在，南海区排污口超标排放的情况也较为严重。图4显示了2012-2013年南海区各类排污口的监测达标情况，在2012和2013连续两年的排污口达标监测中，南海陆源排污口总达标排放率分别为66%和61.4%[2]，还有较大的提升空间；其中市政类排污口达标率最低，超标排放情况最为严重。就内源性营养物质负荷而言，海水养殖业自身的营养物、药物过度使用等不科学、不规范的养殖方式，是导致海水养殖水体富营养化最直接的来源。海水养殖业必须实现养殖方式以及相关污水治理技术的升级，才能实现其可持续发展。
图4 2012-2013年南海区各类排污口排污监测达标情况
1.3 赤潮和海上事故污染
图5 2001-2013年南海区赤潮发生情况
海域水体富营养化、陆源排污、海水养殖业自身污染以及特殊的海洋水文等因素会引发赤潮。作为一种灾害性现象，赤潮的发生会严重破坏海洋正常的生态结构，引起虾、贝等海洋生物的中毒乃至死亡，引发食品安全问题，对海水养殖具有毁灭性的影响。总体而言，南海地区近年来赤潮发生的状况有所缓解，但赤潮发生的次数和波及范围都有较大的波动性，对海水养殖的威胁依旧存在。图5介绍了2001-2013年南海区历年赤潮发生次数和面积，由图5可知2012年南海赤潮发生16次，约741 km2水体受污，为近5年之最。此外，海上事故也会造成渔业水域的污染，2011和2012年南海污染事故发生次数创新高（见表1），带来的经济损失也较大。因此，加强海域环境监测，对灾害有效预警很有必要。
1.4 涉海工程和海洋油气开采污染
涉海工程和海上油气开采活动主要会影响近海海域沉积物的状况，包括其产生的石油类和重金属类沉淀物、钻井泥浆、废屑等污染。涉海工程由于其多处于河口、港口的近海地区，影响较大；海洋油气开采区距离海水养殖区较远，但由于海洋环境的流动性，也会有一定的影响。随着南海区海洋油气开采产能的扩大，2012和2013年生产污水排海量分别为14 101万m2和12 588万m2，钻井液排海量分别为4.1万m2和6.4万m2，钻屑排海量分别为8 909 m2和2.6万m2[2]，污染在逐步加重。此外，南海倾倒区也有2012年的14个增加到了2013年的18个，南海海水养殖环境不容乐观。
2 我国南海海水养殖生态环境管理的重点难点
2.1 实现海水养殖产业转型升级
基于目前南海海水养殖环境的分析，综合考虑其产业发展、渔民收入、政府部门的管理等方面，不难得出结论，南海海水养殖环境优化的重点在于实现其产业的转型升级。
一方面，南海海水养殖以滩涂和海上养殖方式为主，滩涂养殖在养殖面积和产量方面都是最大的，但从图6可知，2005-2013年南海海上养殖的单产水平却一直是最高的。从产业发展的角度看，大力发展海上养殖是未来南海海水养殖发展的方向。这必然会对南海海域环境产生更强的依赖和更高的要求。另一方面，当前南海海水养殖的集约化程度还很低，深水网箱、普通网箱以及工厂化等集约化养殖方式经济效益还比较差。图7显示，2005-2013年南海集约化养殖产出所占比重还很小，多年来一直低于5%。这致使海洋资源得不到有效利用，也使得制定有具体针对性的法律法规较难，加大了海水养殖环境科学管理的难度。此外，南海粗放、分散的海水养殖方式还限制了相关环保产业以及更多社会化力量的参与。
图6 2005-2013年南海不同水域养殖单产变化情况（单位：kg/hm2）
图7 2005-2013年南海集约化海水养殖方式产出及其所占比重（单位：吨）
2.2 处理好产业发展与环保的矛盾
与其它产业类似，处理好环境保护同产业发展的关系是海水养殖环境优化的第一大难点，即要达到环境保护同海水养殖业发展的平衡。自2010年以来，海水养殖业产值一直占到了南海渔业经济总产值的17%以上，同时图8显示2009-2013年出售水产品和渔业生产补贴等渔业收入也一直占到了南海渔民家庭总收入的80%以上，因此海水养殖在满足食品多样性的市场需求、提高渔民生活水平、保障渔业经济的发展等方面扮演着重要的角色。但另一方面，南海海水养殖环境的恶化也是不争的事实，如若不加治理将影响海水养殖业的长远发展，这都使得海水养殖业的发展承载巨大的压力。因此必须要处理好海水养殖产业发展同环保的矛盾。
图8 2009-2013年南海渔民渔业收入及其占家庭总收入比重（单位：万元）
2.3 解决立法与创新执法难题
目前，我国还没有针对海水养殖环保进行专门的立法，相关规定分散在渔业、海洋环保等法律以及部门规章中。总体而言，广东省海洋立法工作相对到位，针对渔业管理、海洋环保、功能区划等方面都出台了专门的法律，立法覆盖范围较广，更为全面。而广西、海南两省海洋立法工作就相对落后，涉及海洋生产活动的诸多方面都没有相关法律规范，配套法规供给不足。相关立法工作尽管取得了一定进展，但还存在着综合性立法匮乏、配套法规不完整、法律规定可执行性较差以及公众参与在内的相关制度不健全等问题。同时，南海三省各自的具体法规、条例等存在诸多不一致的地方，很难形成体系，发挥应有的作用，因而需要进一步完善。此外，监督执法不力以及执法方式单一的问题也使得立法效果大打折扣，南海陆源排污超标排放严重的情况凸显了执法的不到位。
2.4 正确处理政府与社会的关系
南海海水养殖环保是一项涉及范围广、综合性强的工程，需要政府、海水养殖行业组织、海洋环保非政府组织、高校等科研机构和公民在内的多个主体运用行政、法律、经济等多种手段共同推动。当前我国海水养殖环境管理主要还是由政府主导的单中心治理体系，海洋环保产业还未成型，市场化力量较弱，社会支撑服务体系尚未建立，南海地区也不例外。目前南海海洋环保仍以条块式管理为主，多头管理、部门利益纷争等问题普遍存在，严重弱化了政府在海水养殖环保方面的职能。海水养殖环保产业技术基础也较为薄弱，技术水平有待提高；相关技术成果产业化受阻，成果转化堪忧；融资渠道和水平也都难以满足产业发展的需要，金融环境较差，凸显了社会支撑服务体系的薄弱。如何界定和发挥政府在海水养殖环保中的职能，尝试构建涵盖政府、海水养殖行业组织、海洋环保非政府组织和公民个人在内的多中心治理体系，成为了南海海水养殖环保的又一大难点。
2.5 破解技术与人才的瓶颈
海水养殖环境的优化要以科学技术和人才作为驱动。总体而言，广东省的海洋科研实力较强，处于全国前列，广西、海南两省海洋科研实力则非常落后。广东省科研机构及人员规模较大，仅次于北京、上海，广西、海南规模最小。图9、图10分别描述了全国以及南海地区海洋科研人员学历结构和课题构成情况。相较于全国，广东省科技人员学历结构较为合理，广西、海南大学生比重过高，学历结构有待优化；广东省科研课题集中在基础研究和应用研究方面，试验发展和成果应用研究不足，广西、海南科研课题总量很小，且主要集中在成果应用方面。同时，广东、广西和海南海洋科技专利申请都较少，所拥有的发明专利也较少。2013年全国海洋科研相关发明专利10 695项，其中广东、广西、海南共1 091项[3]，占全国的102%。此外，南海海洋科研经费来源较为单一，经常费占绝大多数，借贷款几乎为零。解决南海地区海洋科研发展中存在的这些问题，有助于推动海水养殖环境的优化。
图9 2013年南海地区海洋科技活动人员学历构成情况
图10 2013年南海地区海洋科研课题构成情况
3 构建我国南海海水养殖环境“三多一高”的集成管理模式
集成管理作为一种管理理念与方法，它强调系统整合思想，突出管理的一体化，把实现要素的整合和优势互补作为其目标。近海海洋生态环境是一个由海域、流域以及海岸等子系统相互作用和影响构成的系统，海水养殖作为其中一种用海类型，其生态环境的治理和优化必然要遵从系统的、整体的管理理念和方法。构建“多主体联合、多区域参与、多管理方式、高协调度”的集成管理模式，可以为南海海水养殖区域生态环境的治理和优化提供新视野和新思路。
3.1 多主体联合
南海海水养殖环境的不断恶化、“政府失灵”、管理中心单一化、社会支撑服务体系薄弱等问题都迫使海水养殖环境管理趋于系统化、整体化的思路和方法。因此，构建涵盖政府、海水养殖行业组织、海洋环保非政府组织、高校等科研机构和公民个人等多个主体联合的集成管理模式成为南海海水养殖环境管理优化的有益尝试。
3.1.1 政府部门 就政府而言，在海水养殖环境多中心治理框架下，要充当领导者的角色，发挥规则制定和制度供给的作用。针对南海地区，首先应当设立南海海水养殖环保的综合协调机构，建立联席会议制度，统一领导广东、广西和海南的海洋环保工作，同时努力协调海洋局同环保局的工作，逐步改变“环保局不下海，海洋局不上岸”的局面；加强海洋环保协调机制的政策制定，逐步完善危机管理机制，不断提升自身的管理水平；其次，环保部门可以通过授权、委托或者外包的方式把环境监测、评价等职能交由海洋环保相关非政府组织行使，政府简政的同时发挥非政府组织等其他主体的积极作用；最后，政府还需构建南海海水养殖环保非政府组织及其公益活动孵化平台，组织、引导非政府组织以及其他主体参与到南海海水养殖环保中来。
3.1.2 其他主体 就其他主体而言，海水养殖环保相关非政府组织要充当专业信息提供者、立法推动者、执法监督者的角色。海水养殖环保相关的非政府组织可以凭借自身具备的专业积累，为海洋环保提供专业化的信息服务，同时促进海水养殖环保相关立法，对海水养殖环保执法工作展开监督。南海海水养殖行业组织要充当海水养殖环保主体的角色，推动南海海水养殖产业的升级转型，提高其集约化程度；接受政府部门的指导，认真落实各自省区的海水养殖规划；加强海水养殖行业自律，提高从业人员环保意识，减少南海海水养殖内生污染。南海地区涉海高校及科研机构要充当智库的角色，发挥各自领域的学科优势，为南海海水养殖环境管理和决策提供智力支撑。构建多主体联合、多中心互动的南海海水养殖环境治理体系，必将推动南海海水养殖环境管理的优化。
3.2 多区域参与
作为一个开放的系统，近海海洋环境深受沿岸工农业发展、城市规划、海岸港口建设等人类活动的影响，因此南海海水养殖环境集成管理必然要求包括海岸、流域和海域等多个区域参与其中。
3.2.1 优化沿海地区发展布局 针对南海养殖水域环境受陆源排污及其超标排放影响较大的现状，沿海各地市首先要在落实各自省所颁发的《海洋功能区划》基础之上，依据海洋功能区划制定土地利用总体规划，科学、合理布局沿岸地区工、农业以及其他行业用地，防止因工业布局不当引起生态破坏和环境污染；其次，要积极推进绿色生态农业，合理发展农业和养殖业，科学使用农药、化肥等，减少陆源排污带来的水体富营养化状况；再次，沿海各地市市政部门做好污水处理工作，科学设置排污口，限制排污总量，严格排污监测工作，提高南海地区排污监测达标率。
3.2.2 落实海洋功能区划 沿海各地市要制定和落实各自的海洋功能区划，科学界定相应海域的功能，确定不同功能区的环境质量目标和标准，对南海近海海域环境实施科学有效的管理。首先，在对各自海域生态容量和养殖容量研究的基础上，科学界定海水养殖发展的布局和规模，进而完善海洋功能区划；其次，合理确定用海规模，推动海水养殖向深水海域发展，推广普通网箱、深水网箱等集约化养殖方式。
3.2.3 开展海岸带综合治理 滩涂养殖作为南海海水养殖中面积最大、产出最多的养殖类型，其生产所依赖的海岸带环境应当受到足够的重视，这既是产业发展的要求，也是南海海水养殖集成管理的题中之义。推动南海海岸带资源的综合开发利用，就必须坚持以科学发展观为指导，走可持续的发展道路，通过宣传教育、法制法规建设、建立开发管理协调机制和综合管理示范区，进而实现南海海岸带资源的科学开发和利用[4]。广东阳江海陵湾的海洋渔业资源可持续发展模式、广西防城港的港口开发管理模式和海南文昌清澜湾的海洋资源综合利用管理模式，都是目前南海海岸带综合治理的有益探索。
3.3 多管理方式
作为一项系统性的工程，南海海水养殖集成管理需要多个主体集成法律、行政、经济多种管理方式，共同推动海水养殖环境管理的优化和产业的转型升级。
3.3.1 综合性专项立法 在南海地区，广东省海洋环保立法工作较有成效，制定了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理》、《倾倒区管理暂行规定》、《广东省人工鱼礁管理规定》、《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》等一系列条例，但缺乏综合性的立法；广西、海南两省分别出台了《广西壮族自治区海洋环境保护条例》和《海南省海洋环境保护规定》，一定程度上填补了两省在海洋环保立法方面的空白，但诸多具体领域的立法相对较少。而南海海水养殖环境管理中水域界定、核准、确权、环评、监管以及沿岸地区排污总量控制、陆源排污口设置、相关主体在各个环节的权力与责任等一系列问题都需要明确的法律规定，政府、非政府组织等主体要共同推动相关法律法规的完善。建议南海三省共同草拟出台一部海水养殖环境保护的法律，将我国南海地区的海水养殖整体纳入法律保护框架中。
3.3.2 加大制度供给 南海海水养殖环境的集成管理还要不断加大公众参与等相关制度、政策的供给。广西省出台的《海洋环境保护条例》首次提出鼓励、支持单位或个人开展海洋环境保护公益活动、举报污染损害海洋环境的行为、社会投资保护海洋生态环境，在公众参与制度方面做出了尝试。就公众参与而言，它在各国环保实践中已经非常普遍，但“目前我国环境保护中公众参与制度还不完善，依然存在着诸如公众的参与权不明确、参与的范围和程度有限、公众参与缺乏程序保障以及公众的参与意识有待提高等问题”[5]。因此，要明确规定南海海水养殖环保中公众、企业、非政府组织的参与权，采取灵活多样的方式扩大其参与的范围。同时做到信息公开，决策透明，为它们参与南海海水养殖环保提供法律以及政策的保障。
3.3.3 加强监督执法 南海地区陆源排污口达标排放率偏低凸显了政府监督执法的不到位。南海沿海各地市应加强对所管辖海域环境保护的专项执法检查，进一步加大对污染物排放控制、排污口设置和相关海域治理的监管力度和处罚力度。同时加强对海水养殖水域的执法检查，改进有关技术管理措施，强化海水养殖水域环境监测工作，同时还要接受非政府组织以及社会公众以及个人对政府部门海水养殖环保工作的监督。
3.3.4 优化海洋环保科研发展 首先，广西、海南两省政府要在加强科研经费投入的同时，建立海洋科研活动的社会支撑体系，引导更多的银行、企业及其它社会资本流入海洋环保科研领域，逐步改变南海海洋科研活动中经费来源单一的现状，形成海洋环保科研与市场的良性互动。从而推动涉海院校相关专业以及科研院所建设，充实南海海洋环保科研队伍。其次，南海地区涉海高校以及海洋环保相关的科研机构、环保企业要实现科研从业人员学历结构和课题研究结构的不断优化，同时利用学科综合的优势，推动更多的海洋科研技术转化，为南海海洋环保以及海洋经济的发展提供技术支撑。
3.3.5 推动海水养殖业转型升级 针对南海海水养殖业发展现状，政府渔业及环保部门应当认真编制海水养殖规划，不断完善和更新海水养殖技术，给予从业者技术指导。南海海水养殖行业组织应当逐步摆脱对传统高效养
s殖方式的路径依赖的同时，推广工厂化等新的养殖方式，提升其集约化的程度，实现规模经济效应。同时还要积极研究具体养殖方式下养殖布局的优化问题，构建局部养殖水域的绿色生态，推动生态养殖的实现。
3.4 高协调度
多主体联合、多区域参与、多管理方式并举的南海海水养殖环境集成管理模式，其显著特点就是内部各主体、区域、管理方式之间实现较高的协同度和交融度。因而构建适应性管理平台是其必然要求。所谓适应性管理是克服静态评价和环境管理的局限，通过对全体的管理，促进其学习和自身提高而增强有效适应不确定性的方式[6]，是围绕系统管理的不确定性展开的一系列设计、规划、监测、管理资源等行动，确保系统整体性和协调性的动态调整过程[7]。构建南海海水养殖环境高协调度的适应性管理平台，就是要建立联席会议制度、完善涵盖政府、非政府组织、行业组织、科研机构等在内的多主体多中心的管理决策体系，法律、行政、经济等多种管理手段并举，针对沿岸各地市工农业发展、海岸带以及海域环境展开系统的、整体的治理，从而实现南海海水养殖环境及其管理的优化。
参考文献：
[1]
农业部渔业局.2014中国渔业统计年鉴[M]. 北京：中国农业出版社，2014
[2] 国家海洋局.2013南海区海洋环境质量报告[Z].北京，2013
[3] 国家海洋局.2013中国海洋年鉴[M]. 北京：海洋出版社，2014
[4] 邹桂斌，朱坚真.南海海岸带综合开发研究[J].理论探讨，2008（06）：75-77
[5] 梁亚荣，吴鹏.论南海海洋环境保护公众参与制度的完善[J].法学杂志，2010（01）：22-24+28
[6] Holling C S.Adaptive environmental assessment and management[M].New York：John Wiley and Sons，1978
[7] 佟金萍，王慧敏.流域水资源适应性管理研究[J].软科学，2006（2）：59-61
The Research of the Marine Culture Environment Integrated Management in South China Sea
