户籍制度改革推进新型城镇化建设对策研究
邢志勤
摘 要：国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确指出加大户籍制度改革力度，采取差别化精准化落户政策;2019年国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中提出，到2022年城乡融合发展体制机制初步建立，城市落户限制逐步消除，到2035年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。这些政策的实施对于加快城镇化发展，促进城乡融合起到了极大的推动作用。以唐山为例，分析现行户籍制度与新型城镇化的耦合关系及制约户籍改革的因素，探讨如何强化地方政府对推动农村转移人口市民化的主体责任，深化户籍制度改革，从而推进新型城镇化建设，加快提高城镇化率。
关键词：新型城镇化;户籍制度改革;建议
中图分类号：F299.21 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）36-0113-03
一、户籍制度改革与新型城镇化的耦合关系
1.户籍制度改革可以破解城乡二元结构。随着社会进步，经济发展，户籍制度在就业、医疗、教育、住房等公民利益相挂钩的管理体系中的局限性越来越突出。国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确指出，户籍制度应真正发挥人口信息管理功能，无农业户口与非农业户口之分，统一登记为居民户口，但城乡二元分割的户籍制度依然存在，这种不合理的城乡二元结构，造成城镇化质量不高。因此，推进户籍改革有助于破解城乡二元结构。
2.户籍制度改革可以化解常驻人口存量。推进新型城镇化发展的重点是能够解决农村转移人口的落户问题，在基本公共服务等各方面享受与城市居民同等待遇，确保农业转移人口可以“进得来、安得下、融得进”，真正能够融入城市生活，获得城市归属感。唐山市统计局数据显示，截至2018年12月，唐山市城镇人口数为501.1万人，比2017年增加了14.32万人，常住人口城镇化率达到了63.14%，比上年提高了1.5个百分点。唐山2013—2018年间城镇化率增长超过8个百分点，并呈逐年递增的趋势。可见，唐山市的城镇化建设正迅猛有序推进。数据显示，唐山这些农业转移人口虽然生活在城市，但身份没有得到转变，无法享受到应有的权利。因此，推进新型城镇化建设，就是要让这部分群体实现市民化身份转变，缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距。
3.户籍制度改革助推城镇公共服务均等化。制度机制变革需较高的成本，依附在户籍上的各项公共服务都会严重影响农业转移人口市民化进程。对这部分群体来说，如果不进行户籍改革剥离依附在户口上的各种公共服务和社会保障，农业转移人口就无法享受到劳动就业、子女教育、医疗卫生，技能培训、住房租赁、证照办理、社会保障等各方面的同等服务，也会严重阻碍新型城镇化建设。
4.城镇化建设检验户籍制度改革成效。户籍制度改革确保农业转移人口可以“进得来、安得下、融得进”，有序推进农业转移人口市民化，实现基本公共服务均等化，让外来人口获得归属感，从而加快新型城镇化建设，不断提升城镇化率。据估算，城镇化率每提升1个百分点，就能拉动消费增长1.6%。截至到目前，唐山共流转土地175.85万亩，土地流转率23.4%，规模流转面积125.85万亩，规模流转率71.6%。其中，500亩以上流转面积达到36.73万亩。农村土地流转加快，剩余劳动力可向城市转移，拉动第二、三产业发展，带动城市人口增加。城市人口增加，就会增强城市活力，城市发展就有后劲。因此，推进城镇化建设有助于加速户籍制度改革，检验户籍制度改革成效。
国家发展改革委2019年4月发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，按城区常住人口数量全面取消及放开放宽落户条件，对于加快城镇化发展，城乡融合起到了极大的推动作用。
根据全面取消落户限制条件，唐山属于全国符合条件65个城市之一。在未来的城市发展中“城市群+都市圈”，已经被定义为“新型城镇化”的核心内容。户籍改革对于新型城镇化发展势在必行，零门槛落户将成为标配。
二、户籍制度改革存在的问题
1.政府和市场之间缺乏协同配合。户籍制度改革要保障农业转移人口获得与城市居民的同等权益必然会增加成本支出，但政府与市场之间缺乏协调配合，社会各个层次参与度明显不够，从而影响户籍制度改革的顺利推行。因此，政府部门与社会各个层次应增强联动，共同承担成本支出。例如，唐山政府要实现《河北省新型城镇化与城乡统筹示范区建设规划（2016—2020年）》中的公共服务均等化要求，完成農民转户，需担负巨大成本。而在地方政府财政收入下降而债务水平不断上升的背景下，政府要实现此目标显然会力不从心。因此，解决户籍改革成本问题，需要企业、市场等其他多个主体的支持与积极配合，建立多元化成本分担机制，增强户籍制度改革的能力。
2.户籍制度改革价值取向缺乏“人人平等”价值导向。十八大报告着力强调城乡发展一体化，提出了“乡村振兴”战略。这些政策对于通过人口流动，自由迁徙带动经济的发展起到积极的推动作用。但现行推行的户籍制度，例如“积分落户”“人才落户”等所体现出来的仍然是“择优而取”理念，将户籍制度按等级标准进行了划分，违背了“人人平等”原则，本身就缺乏公正性，也可能出现利益驱动，导致阻碍户籍制度改革的问题出现。因此，户籍制度改革的核心应该解决“户口不平等”，而积极推进新型城镇化发展是解决这一问题的着力点。同时，地方政府应该减少“私利”，能够以公共利益为导向，稳步推进户籍改革制度。
3.户籍开放程度不一，基本公共服务不平等。2004年我国基尼系数越过0.495，以后我国就不再发布基尼系数，之后的数据都是学者估计的。2010年时0.5，2012年0.47，2013年0.473，2014年0.469，从数据上看基尼系数在下降，但国际上基尼系数超过0.4%就属于绝对不公平，这显示出我国的贫富差距还是非常大。不同地区之间的贫富差距，必然带来城镇化的不同发展。从户籍人口看，北京、上海等一线城市居于城市户籍人口的榜首，说明户籍人口数量取决于城市户籍开放的程度，正是由于城市户籍制度开放程度的不一，城镇化水平总体上较低。
虽然很多农民的户口在名义上从农村户口变为居民户口，但城乡之间的二元结构仍然存在，这种城乡二元分割的户籍制度使得农村转移人口在劳动就业、技能培训、住房租赁、社会保障等各方面得不到同等待遇。大多数进城务工农民因没有学历，又得不到技能培训，只能在城市中选择低端低薪行业，同时也无法承受城市房价，使得很多农民工没有固定住所，对城市的归属感大大降低，很难实现“进得来、安得下、融得进”。因此，户籍改革势在必行。
三、深化地方政府户籍制度改革的建议
1.建立人口信息库，完善户口登记管理。积极推行“互联网+政务服务”模式，以公民身份号码为唯一标识，建立人口信息库，完善户口登记管理。同时整合人社、民政、教育、卫计、统计等部门基础信息，实现跨省市、跨部门之间的信息共享。
2.修订户籍改革立法，剥离附于户籍的权益。中央政府应该统筹规划，制定完善的政策制度。地方政府也应积极探索适合本地发展的户籍政策。户籍宪法中，首先，应明确规定公民有自由迁徙的权利，不能通过各种政策加以限制，建立全国统一的“居住证”制度，实现人口的自由流动。其次，取消身份等级，剥离附于户籍的权益。户籍改革不能只改表面，不改本质。真正能够使得城乡不再有差别之分，让户籍制度与公民所享有的社会福利待遇相分离，使所有居民在教育、就业、医疗和社会保障等方面享有同等权利。恢复户籍制度的原本功能，即人口登记、身份证明和人口普查功能。最后，规范户口登记，掌握人员流动的动向，建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度。
3.完善农村土地制度。农业人口转移城市，土地闲置造成资源浪费，因此深化户籍制度改革，需要同土地制度联动改革。首先，对于承包地和户籍制度进行解绑。可以灵活确定使用期限。对于长久居住在城市的农民，可以买断土地使用权;对于季节性务工的农民，可以采取有期限性质的转让，可以解决土地闲置带来得资源浪费问题。其次，允许土地入股，获取股权收益。最后，设立土地交管所，充分利用土地，掌握农村土地使用状况。
4.兼顾内外，合理配置资源。资源的高效率配置才会推动经济的发展，合理配置资源也是户籍制度改革进程中较为重要的一项任务。“不患寡而患不均。”因此，户籍改革应以“人人平等”为原则，加快社会福利均等化，实现资源的合理配置。同时，推行一系列惠民政策，例如为进城务工人员提供公租房，为其子女提供城乡同等机会学习，建立就地入学的管理机制，推进就业制度改革，加强对进城务工人员的技能培训，执行自愿参保等，从而减小城乡差距，协调好政府和公众利益的关系。
5.有序发展特色小镇，推进城镇化进程。特色小镇是户籍制度改革下的“二次城市化”。特色小镇建设中，应引入特色产业，通过产业聚集，增强城市吸引力，保障城镇人口吸纳能力，合理引导农村人口向城鎮转移，在城镇能够稳定就业和生活，成为城市的常住居民，从而推动农村户籍人口城镇化。
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