“短命政策”的原因分析与治理研究

    张盼盼，谢媛

    

    

    摘 要：公共政策是政府实现有效治理的工具，是实现治理目标的前提和基础。以委托—代理理论来分析2010年以来“短命”的房产政策，发现地方政府作为代理方追求短期利益，制定的政策缺乏法律法规的支撑，以及中央政府作为委托方问责机制的缺失是造成房产政策“短命”的主要原因。针对以上原因，提出相应的治理措施，以期促进地方政府制定的政策更加科学、稳定。

    关键词：“短命”政策;委托—代理;原因;治理措施

    中图分类号：D035 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）36-0111-02

    引言

    戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，是对全社会的价值做有权威的分配，即公共政策的本质是社会利益的集中体现。一项科学、稳定的政策不仅可以协调公共事务中出现的利益矛盾达到稳定社会的目的，还可以满足人民群众的利益诉求。近些年来，政策流变，朝令夕改现象频发，这势必对于公众和政府本身造成不利影响。对于民众来说，一项政策的出台，民众会根据政策来调整自己的生活轨道，对自己的生活做出预期，而政策多变会扰乱民众的生活，伤害公众利益;对政策制定主体来说，朝令夕改的政策会削弱政府的公信力，造成社会资源的浪费。

    一、理论基础

    委托—代理理论是制度经济学契约理论的主要内容，它是指一方（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权力的契约关系。由于委托人和代理人双方所掌握的信息存在不对等性，且双方所追求的目标常常不具有一致性，所以代理人可能为了自己的利益，损害委托人的利益。因此，在这种利益相冲突和信息不对称的情况下，如何设计最优契约来激励代理人，尽可能少地损害委托人的利益成了委托—代理理论的中心任务。如今，委托—代理理论被广泛应用于各个领域，包括行政管理领域，如研究中央政府和地方政府是自上而下的委托—代理关系，信息的不对称和目标的冲突，使得地方政府在自身利益最大化的追求下面临道德风险，做出短期投机行为等代理人危机。

    二、研究设计与特点分析

    1.研究方法与对象。本文采用多案例分析方法，收集2010年以来的13个“短命”的房产政策作为研究对象。本文将房产政策作为研究对象，主要是在搜索“短命政策”的过程中，发现朝令夕改的房产政策居多;案例搜索的途径之一是借助百度，搜狗等引擎查找，通过输入关键字“短命政策”，“朝令夕改”等关键字搜索网络新闻报道，报刊以及利用中国国家图书馆查漏补缺。

    2.政策描述。作为国民经济的重要产业，房地产行业的走向始终牵动着地方政府的神经，但这种朝令夕改的政策频频出台，虽难以对楼市产生实质性的影响，却会扰乱市场的预期。

    3.“短命政策”的特点分析。首先，政策存活时间短。从收集到的2010年以来13个“短命”的房产政策可以看出，政策最高存活时间为52天，最短则不足4小时，这些政策被政府相关部门以暂不具备出台条件为由强制叫停，强制叫停的背后是政府行政的傲慢，是缺乏对政策制定程序的严格遵守，没有将依法行政落到实处。“短命”政策的频繁出现，不仅会造成资源的浪费，更重要的是削弱了政府的公信力。其次，政策制定主体为地方政府。这些“短命”的房产政策的制定主体是地方政府，其中住建委和房管局居多。从2010年北京出台《国十条实施细则》以來，房地产市场开始进入严格的调控阶段，以抑制不断攀升的房价，而地方政府作为地方实际的掌权者，为了维护地方与自我的利益，频频制定与中央制定政策的初衷相违背的政策，这些政策往往迫于各种压力被暂停，成了“短命政策”。最后，政策内容多为限购宽松令。中央制定限购令，抑制因炒房造成的房价上升，以促进房地产市场健康发展。房地产行业的发展，一方面能够带动地方经济的发展，带来经济绩效，另一方面也能给地方政府带来可观的税收收入。基于此，地方政府常借“微调”之名，行救市之实，违背中央政策出台的准则，影响楼市调控的力度。

    三、“短命政策”产生的原因分析

    无论是在经济领域还是在公共管理领域都存在委托—代理关系。在房产政策中，中央和地方构成了自上而下的委托—代理关系。在这层关系中，中央和地方追求的利益目标不太一致，坚持房地产调控政策不动摇，促进房价合理回归，促进房地产市场健康发展，是中央定下的明确的目标，而地方政府可能会为了地方经济发展和税收收入增加，违反中央政府所制定的房产政策，触发道德风险问题。具体来讲，道德风险问题也即“短命政策”产生的原因主要有以下几个方面。

    1.政策缺乏法律法规的支撑。合法合规是政策制定的基本条件，一项公共政策的出台，无论它的政策目标如何正确，如果违反了法律法规，那么它只能被终止。政策缺乏法律法规的支撑，是指政策在政策系统中存在程序上或者内容上的不合法。在程序上，政策制定包括公共政策问题建构、政策议程确立、方案规划以及公共政策的合法化，政策制定呈现不科学、非民主特征，都被视为不合法;在内容上，不合法主要表现在政治上的不合法、行政上的不合法和法律上的不合法。南京征收“婚前房加名税”，但国家财政部和国家税务总局发出通知，婚姻关系存续期间，房屋、土地原归一方所有，变更为夫妻双方共同拥有的，免征契税。可见，此政策不合法，最终以政策“短命”结束。

    2.政策制定主体的自利性和短视化观念。公共选择理论认为，政治家、政客、选民和利益集团这些活跃在政治市场的主体，与那些活动于经济市场主体的行为没有本质的区别，都是实现自身利益最大化。所以，地方政府采取政策敷衍、政策附加等方式歪曲执行中央政策，触及政策红线，被中央强制叫停，政府制定的政策转变为“短命政策”。短视化观念指的是政府部门在制定公共政策时，表现出的急功近利，忽视长远利益追求当前利益的观念。在沈阳零首付买房新政的案例中，政府为了缓解楼市库存压力，表现出了焦灼情绪，对去库存缺乏长远考虑，导致沈阳市政府的短期行为，并没有考虑要充分发挥市场的主导作用。

    3.科学民主决策的缺失。一项政策的颁布与实施，与民众生活、经济发展、社会进步息息相关。因此，政策制定主体要慎之又慎，稳之又稳，必须要在反复调研论证、修改的基础上制定政策，才能实现科学民主决策。河北燕郊高新区落户政策仅4小时就夭折，“短命政策”的背后是领导的一句话，拍脑袋决策，不调研，忽视民主参与，忽视政策出台前的评估与论证，最后政策经受不住实践的检验，只能无疾而终。

    四、“短命政策”的治理措施

    1.建设法治政府，保证政策的科学性与稳定性。建设法治政府，实现依法行政即公共政策制定的程序和内容必须满足合法性的要求，离开了合法性，政策也就失去了生存的法律基础;建设法治化政府，除了严格按法律办事，领导遵纪守法之外，还需要逐步放开媒体监督，引进民众监督，让政府官员遵守规矩，体制外的监督是不可或缺的。同样，建设法治政府，对于政策主体来说还需要培养法治思维能力。因为法治思维方式的欠缺，导致政策制定中大都凭主观意志和个人经验作决策，甚至将个人权力凌驾于法律之上，所以应做到依法行政，将权力锁在制度的牢笼里，避免政策朝令夕改。

    2.建立完善的政策问责追究机制。作为代理方的地方政府与委托方存在目标冲突，为了避免地方政府出现的道德风险问题，中央应建立完善的问责追究机制，加强对地方政府的监督监管。针对“短命政策”现象中出现责任追究主体不明确，行政问责客体不明确等问题，必须要完善政策问责追究机制，扩大问责范围，具体到每个岗位的职责范围;完善外部问责追究机制，要让新闻媒体，社会团体，公众等力量参与到问责当中来;建立完整的评审制度，强化舆论监督的作用，建立和规范好新闻媒体的舆情反馈机制，提高监督效力。只有这样，政策问责机制的完善，才能起到制约地方政府的作用，“短命政策”现象才能被终止。

    3.坚持以人民利益为重，立足社会长远利益。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，政治是属于人民的事业，我国公共政策的制定必须坚持以人民为重，符合广大人民的根本利益，立足社会长远发展，制定符合社会长期发展的政策，避免政策制定的短视化;另一方面，要想政策体现民意，政策的出臺需要进行充分的民主讨论，需要各界、各阶层民众参与到决策中来，让政策更多反映大多数公众利益和要求。如，地方政府制定的房地产政策要以人民利益为重，加强保障性住房的建设，不能为了地方财政收入的增加和经济的发展，而忽视了民生的基本住房需求。

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