内河城乡区域渡运公交化改革探析
金亮 王金彪
摘要：为切实解决乡镇渡口运营中存在的安全隐患，提高服务质量，改善涉渡群众的出行条件。结合富阳区农村乡镇渡口现状，深入剖析渡口安全生产管理过程中存在的问题，在学习和借鉴先进经验和做法的基础上，对富阳区域渡口公交化的可行性进行了分析，提出了相关对策和建议，为政府决策提供良好的参考依据。
关键词：内河 渡口 渡运 公交化 探析
0引言
我国内河渡运公交化改革已在很多地区开展与实施，并取得了不少成功经验，值得借鉴。虽然内河渡运公交化改革的目的是相同的，但是因各地区的水域特点、经济条件及人文状况等方面有所不同，所以公交化改革的模式也存在差异。探究一种好的改革模式，能为政府决策提供良好的依据。
杭州市富阳区是刚刚纳入杭州市主城区的市属管辖区，她也是杭州市的渡口大区，目前拥有各类渡口8个，超过杭州市渡口总量（25个）的三分之一。其中，东洲街道的新沙、五丰村又是两座孤岛，渡运是村民出行唯一的交通工具。受困于渡口经营模式和管理模式等因素的制约，渡口渡船长期以来存在安全隐患，是富阳区水上交通安全管理的重点和难点。近几年来，杭州市富阳区交通运输局多次组织相关管理部门和街道等单位，前往改革试点地区考察学习，在借鉴先进经验的同时，不断探索和推动富阳区渡运公交化的改革。
1 富阳区乡镇渡运现状与特点
富阳区现有农村乡镇渡口8个，渡船12艘。其中车客渡船5艘，载车定额41辆，不载车时最大可载客358人；客渡船7艘，载客定额670人。在岗渡工32人，其中管理1人，船长和驾驶员18人，轮机长和轮机员10人，水手3人。2016年渡运量约96万人次，车辆约35万辆次。
渡运的总体特点：一是渡运呈“点多、线长、面广”的分布特点，渡口分布自上游桐洲岛到富阳东大门五丰岛之间；二是渡运发展水平差异较大，渡运方面的建设、营运和管理水平参差不齐；三是渡运经营模式不一，有义务渡运、集体经营、承包经营等多种模式。
1.1 经营模式
在同一区域内，各渡口的经营模式存在较大的差异。其中里山镇里山渡自收自支，做到以渡养渡，管理比较规范；东洲街道五丰渡、新沙渡和灵桥镇满庵渡均为承包制，三年为期，渡船修理由村委会负责；东洲街道紫沙渡和小沙渡属义务渡运，由村委会聘用渡工、发放工资，渡船修理由村委会负责；新桐乡王家渡由渡工自收自支，渡船修理由渡工自行负责。
1.2 财政投入
在区政府的大力支持下，近几年加大了对渡口的资金投入，渡埠建设和渡船更新步伐加快，2015-2017年，共投入资金642余万元。2013—2015年，8个渡口获上级燃油补贴207余万元，均按规定发放到位。
2 存在的主要问题
2.1 管理水平不高
现有8家渡口，除里山渡口属集体经营外（各项制度执行比较到位），其余大多为村级承包经营，承包人多为个体，存在较多问题，其一是专业技术薄弱，船舶客运专业性强，涉及技术门类多，有航海技术、轮机工程、应急自救等，受机制和经费限制，技术人员多数空缺，渡工年龄偏大，平均年龄55周岁左右，造成管理缺位；其二是渡工服务意识不强，由于文化程度低、收入低、工作不稳定等原因，服务质量不高，特别是重大节假日渡运繁忙时段，容易造成不良的社会反响；其三是信息化手段不高，渡船开航受气象、水文、渡埠设施等条件限制较多，一旦发生停航，往往信息滞后，导致群众出行受阻；其四是主管领导不固定，乡镇领导调整频繁，时常出现刚熟悉业务又被调走或调整分工的情况，导致工作衔接不连贯。
2.2 资源调配不易
由于渡口经营权是以渡口为单位，各自为政，几个重点渡口普遍存在忙时运力不够，日常运力（船舶）闲置的现象。例如五一、十一等节假日期间，新沙渡口运力严重不足，需调拨运力时，由于存在用船、耗油、工资结算和船员资质等问题，主管部门和行业管理部门很难协调到位。
2.3 管理职责不清
根据《内河交通安全管理条例》和《内河渡口渡船安全管理规定》等相关规定，乡镇人民政府履行乡镇渡口渡船的安全管理职责，但在实际工作中，乡镇和渡口运营人缺位严重，个别乡镇领导片面认为检查是海事部门的责任，对海事部门检查发现的隐患通报置之不理，渡口运营人往往一包（承包）了之，未能很好地履行职责。
2.4 管理机制不全
根据《浙江省渡口安全管理办法》规定，渡口安全管理实行“谁经营、谁管理、谁负责”的原则。渡口经营者对渡口安全负全面责任，渡口安全主管部門和乡镇渡口所在地的乡（镇）人民政府对渡口安全负领导责任，但富阳区大部分渡口实行承包方式，把管理责任“一竿子”推到渡船管理人身上。
2.5 船员配备不足
海事部门要求每艘渡船都按照《最低配员规则》配备合格足额的船员，但是渡口经营人为了节约人员开支，往往不能满足最低配员要求开航。海事部门也多次查处并处罚，但往往是治标不治本。2009年发生的“7·26翻船死人事故”就是因为只有一人驾船，没有人制止超载车辆上船，才酿成惨剧。
2.6 规章制度不循
渡口各自为政，日常渡船又停不下来，导致渡船长时间运行，维护保养跟不上。目前，12艘渡船船龄大多在10年以上，有的已经超过20年，船型船况不佳，给渡口安全运行带来不利。在“三防”要求停航期间，个别渡口有冒险航行现象，虽然海事部门可依法实施行政强制措施，但对于渡船，强制措施有时难以有效实施，如新沙、五丰村是两座孤岛，如果按要求停航或强制执行，群众就无法出行；如果不按要求停航或强制执行，群众出行又不安全。部分群众还存在错误的认识，认为只要渡船可以航行、渡船有人驾驶就可以了，一旦停航，就有人打市长公开电话投诉。
2.7 人车混载航行
随着人民生活水平不断提高，家用车辆越来越普及，目前渡船设计已趋落后，特别是二十世纪九十年代设计建造的渡船，人车混渡已成为普遍现象，对渡运安全十分不利。
2.8 航区环境复杂
富阳区具有丰富的矿山资源，水运年吞吐量巨大。富春江航段江面较宽，但船舶通航密度大。横越的渡船虽然属于让行船，受潮、流及货运船舶等影响，要保障渡船的安全航行仍有较大难度。
“三防”（防洪防台防潮）工作给渡运安全带来很大压力。特别是新沙、五丰村两座孤岛，渡船是村民出行唯一的交通工具，每月两次大潮对五丰渡冲击很大，每年汛期和台风期造成渡口停航给群众带来不便，投诉较多，影响了政府形象和社会评价度。
3渡运机制转型对策和建议
鉴于目前大部分渡埠、渡船的建设、维护都是政府投入的现实情况，要改变以述问题，从集约资源、降低生产成本和安全保障出发，参考渡运公交化管理的先进经验和做法，建议成立渡运公交经营公司，组建专业管理队伍，由公司对全部乡镇渡口，包含渡埠、渡船、船员实行统一管理和经营。这种公司化运营，不但可以在建设和管理资金上得到政府支持，而且还可以避免不良竞争，重视公益性、安全性和高效性。
3.1 公司化运营
由区人民政府牵头，召集相关部门，做好渡口、渡船、渡埠产权和管理权交接，并办理相关手续，组建专营公司，将现有的渡运管理和经营职能从涉渡乡镇村中剥离，划归公司统一经营管理，实现专业的事情由专业的人来做，船员用工实行劳务派遣。
3.2 制定公交渡运新政策
乡镇渡运公交具有公益性，事关民生。为促进和保障渡运公交化改革与健康发展，必须制定相关政策，以利于改革与发展。除正常经营收益外，将渡运成本列入区级财政预算部分补助，同时，渡口设施建设与养护，由交通主管部门向省、市港航管理部门申报建、养计划，列入水上康庄工程规划，取得上级资金补助等。
3.3 建立安全管理责任体系
明确渡运公司承担安全生产经营主体责任，区交通运输局为行业主管部门，涉渡乡镇承担属地安全管理责任，海事部门负行业监管责任。
4 预期效果
借鉴一些渡运改革成功的经验，结合富阳区渡运实际情况，通过以上对渡运机制的彻底改革并制定相关的制度，渡运公交化改革有望达到如下预期的效果：
4.1 整合资源，规避风险
农村乡镇渡运转型公司化管理，渡运实现模式化、集约化、规范化经营，预增抗风险能力。同时可整合运力、人力和管理资源，能够科学布局渡运航线、班次，统一船舶调度，发挥资源效益最大化。
4.2 规模运营，节省成本
一是实行公司化管理，可有效减少因资源重复投入、运力浪费、管理粗放等造成的损失；二是渡口管养机制规范化，明确由渡运公司管理，可避免多头管理又互相扯皮的现象，渡口的建、养计划，由渡运公司统一制定规划，列入政府建设规划，组织实施；三是从现有渡口经营情况看，总体还是略有盈余的，实行公司化管理不会给财政带来太大负担。
4.3 专业管理，提升理念
实行公司化管理，建立严格的操作规程、服务标准、质量体系、奖惩机制等，科学、合理地安排生产成本，引进和培养专业技术人才，严格用工制度，强化绩效考核，实行优胜劣汰，激励员工积极性，配备专业装备和救援设施，使渡运管理科学化、专业化、制度化。
实现“优质服务、优美环境、优良秩序”的乡镇渡运服务体系，努力构建“美丽渡口”、“平安渡运”的质量体系，达到服务过程程序化、服务管理规范化和服务质量标准化的“三优三化”管理，确保全区渡运健康平安有序发展。
4.4 责任明确，保障平安
行政、行业和企业安全监督与管理责任明确，企业负生产经营安全主体责任，涉渡乡镇负安全属地管理责任，行业管理部门负行业安全监管责任。建立健全一套行之有效、安全责任落实到位的渡运安全生产责任体系，达到保障一方平安的效果。
5 结束语
综上所述，无论从群众出行、保障安全，还是从资源合理配置、节约成本等方面考虑，富阳区渡运公交化改革是十分必要的，且各种条件日趋成熟，建议从实际出发，尽快协调各相关部门，研究制定方案，尽早实施，并可将改革成果推广至国内类似地区。
参考文献：
[1] 蒋锐，卢毅，钱俊君，张生.湖南省内河渡运业公交化改革探讨[J].交通企业管理，2015，30 （10） ：4-6.
[2] 伍广博.关于加强渡运安全管理的几点思考[C].中国航海学會内河船舶驾驶专业委员会学术会议论文集，2010.
[3] 周航.内河渡运“多中心管理”的思考[C].中国航海学会海事管理学术年会优秀论文集， 2014.
摘要：为切实解决乡镇渡口运营中存在的安全隐患，提高服务质量，改善涉渡群众的出行条件。结合富阳区农村乡镇渡口现状，深入剖析渡口安全生产管理过程中存在的问题，在学习和借鉴先进经验和做法的基础上，对富阳区域渡口公交化的可行性进行了分析，提出了相关对策和建议，为政府决策提供良好的参考依据。
关键词：内河 渡口 渡运 公交化 探析
0引言
我国内河渡运公交化改革已在很多地区开展与实施，并取得了不少成功经验，值得借鉴。虽然内河渡运公交化改革的目的是相同的，但是因各地区的水域特点、经济条件及人文状况等方面有所不同，所以公交化改革的模式也存在差异。探究一种好的改革模式，能为政府决策提供良好的依据。
杭州市富阳区是刚刚纳入杭州市主城区的市属管辖区，她也是杭州市的渡口大区，目前拥有各类渡口8个，超过杭州市渡口总量（25个）的三分之一。其中，东洲街道的新沙、五丰村又是两座孤岛，渡运是村民出行唯一的交通工具。受困于渡口经营模式和管理模式等因素的制约，渡口渡船长期以来存在安全隐患，是富阳区水上交通安全管理的重点和难点。近几年来，杭州市富阳区交通运输局多次组织相关管理部门和街道等单位，前往改革试点地区考察学习，在借鉴先进经验的同时，不断探索和推动富阳区渡运公交化的改革。
1 富阳区乡镇渡运现状与特点
富阳区现有农村乡镇渡口8个，渡船12艘。其中车客渡船5艘，载车定额41辆，不载车时最大可载客358人；客渡船7艘，载客定额670人。在岗渡工32人，其中管理1人，船长和驾驶员18人，轮机长和轮机员10人，水手3人。2016年渡运量约96万人次，车辆约35万辆次。
渡运的总体特点：一是渡运呈“点多、线长、面广”的分布特点，渡口分布自上游桐洲岛到富阳东大门五丰岛之间；二是渡运发展水平差异较大，渡运方面的建设、营运和管理水平参差不齐；三是渡运经营模式不一，有义务渡运、集体经营、承包经营等多种模式。
1.1 经营模式
在同一区域内，各渡口的经营模式存在较大的差异。其中里山镇里山渡自收自支，做到以渡养渡，管理比较规范；东洲街道五丰渡、新沙渡和灵桥镇满庵渡均为承包制，三年为期，渡船修理由村委会负责；东洲街道紫沙渡和小沙渡属义务渡运，由村委会聘用渡工、发放工资，渡船修理由村委会负责；新桐乡王家渡由渡工自收自支，渡船修理由渡工自行负责。
1.2 财政投入
在区政府的大力支持下，近几年加大了对渡口的资金投入，渡埠建设和渡船更新步伐加快，2015-2017年，共投入资金642余万元。2013—2015年，8个渡口获上级燃油补贴207余万元，均按规定发放到位。
2 存在的主要问题
2.1 管理水平不高
现有8家渡口，除里山渡口属集体经营外（各项制度执行比较到位），其余大多为村级承包经营，承包人多为个体，存在较多问题，其一是专业技术薄弱，船舶客运专业性强，涉及技术门类多，有航海技术、轮机工程、应急自救等，受机制和经费限制，技术人员多数空缺，渡工年龄偏大，平均年龄55周岁左右，造成管理缺位；其二是渡工服务意识不强，由于文化程度低、收入低、工作不稳定等原因，服务质量不高，特别是重大节假日渡运繁忙时段，容易造成不良的社会反响；其三是信息化手段不高，渡船开航受气象、水文、渡埠设施等条件限制较多，一旦发生停航，往往信息滞后，导致群众出行受阻；其四是主管领导不固定，乡镇领导调整频繁，时常出现刚熟悉业务又被调走或调整分工的情况，导致工作衔接不连贯。
2.2 资源调配不易
由于渡口经营权是以渡口为单位，各自为政，几个重点渡口普遍存在忙时运力不够，日常运力（船舶）闲置的现象。例如五一、十一等节假日期间，新沙渡口运力严重不足，需调拨运力时，由于存在用船、耗油、工资结算和船员资质等问题，主管部门和行业管理部门很难协调到位。
2.3 管理职责不清
根据《内河交通安全管理条例》和《内河渡口渡船安全管理规定》等相关规定，乡镇人民政府履行乡镇渡口渡船的安全管理职责，但在实际工作中，乡镇和渡口运营人缺位严重，个别乡镇领导片面认为检查是海事部门的责任，对海事部门检查发现的隐患通报置之不理，渡口运营人往往一包（承包）了之，未能很好地履行职责。
2.4 管理机制不全
根据《浙江省渡口安全管理办法》规定，渡口安全管理实行“谁经营、谁管理、谁负责”的原则。渡口经营者对渡口安全负全面责任，渡口安全主管部門和乡镇渡口所在地的乡（镇）人民政府对渡口安全负领导责任，但富阳区大部分渡口实行承包方式，把管理责任“一竿子”推到渡船管理人身上。
2.5 船员配备不足
海事部门要求每艘渡船都按照《最低配员规则》配备合格足额的船员，但是渡口经营人为了节约人员开支，往往不能满足最低配员要求开航。海事部门也多次查处并处罚，但往往是治标不治本。2009年发生的“7·26翻船死人事故”就是因为只有一人驾船，没有人制止超载车辆上船，才酿成惨剧。
2.6 规章制度不循
渡口各自为政，日常渡船又停不下来，导致渡船长时间运行，维护保养跟不上。目前，12艘渡船船龄大多在10年以上，有的已经超过20年，船型船况不佳，给渡口安全运行带来不利。在“三防”要求停航期间，个别渡口有冒险航行现象，虽然海事部门可依法实施行政强制措施，但对于渡船，强制措施有时难以有效实施，如新沙、五丰村是两座孤岛，如果按要求停航或强制执行，群众就无法出行；如果不按要求停航或强制执行，群众出行又不安全。部分群众还存在错误的认识，认为只要渡船可以航行、渡船有人驾驶就可以了，一旦停航，就有人打市长公开电话投诉。
2.7 人车混载航行
随着人民生活水平不断提高，家用车辆越来越普及，目前渡船设计已趋落后，特别是二十世纪九十年代设计建造的渡船，人车混渡已成为普遍现象，对渡运安全十分不利。
2.8 航区环境复杂
富阳区具有丰富的矿山资源，水运年吞吐量巨大。富春江航段江面较宽，但船舶通航密度大。横越的渡船虽然属于让行船，受潮、流及货运船舶等影响，要保障渡船的安全航行仍有较大难度。
“三防”（防洪防台防潮）工作给渡运安全带来很大压力。特别是新沙、五丰村两座孤岛，渡船是村民出行唯一的交通工具，每月两次大潮对五丰渡冲击很大，每年汛期和台风期造成渡口停航给群众带来不便，投诉较多，影响了政府形象和社会评价度。
3渡运机制转型对策和建议
鉴于目前大部分渡埠、渡船的建设、维护都是政府投入的现实情况，要改变以述问题，从集约资源、降低生产成本和安全保障出发，参考渡运公交化管理的先进经验和做法，建议成立渡运公交经营公司，组建专业管理队伍，由公司对全部乡镇渡口，包含渡埠、渡船、船员实行统一管理和经营。这种公司化运营，不但可以在建设和管理资金上得到政府支持，而且还可以避免不良竞争，重视公益性、安全性和高效性。
3.1 公司化运营
由区人民政府牵头，召集相关部门，做好渡口、渡船、渡埠产权和管理权交接，并办理相关手续，组建专营公司，将现有的渡运管理和经营职能从涉渡乡镇村中剥离，划归公司统一经营管理，实现专业的事情由专业的人来做，船员用工实行劳务派遣。
3.2 制定公交渡运新政策
乡镇渡运公交具有公益性，事关民生。为促进和保障渡运公交化改革与健康发展，必须制定相关政策，以利于改革与发展。除正常经营收益外，将渡运成本列入区级财政预算部分补助，同时，渡口设施建设与养护，由交通主管部门向省、市港航管理部门申报建、养计划，列入水上康庄工程规划，取得上级资金补助等。
3.3 建立安全管理责任体系
明确渡运公司承担安全生产经营主体责任，区交通运输局为行业主管部门，涉渡乡镇承担属地安全管理责任，海事部门负行业监管责任。
4 预期效果
借鉴一些渡运改革成功的经验，结合富阳区渡运实际情况，通过以上对渡运机制的彻底改革并制定相关的制度，渡运公交化改革有望达到如下预期的效果：
4.1 整合资源，规避风险
农村乡镇渡运转型公司化管理，渡运实现模式化、集约化、规范化经营，预增抗风险能力。同时可整合运力、人力和管理资源，能够科学布局渡运航线、班次，统一船舶调度，发挥资源效益最大化。
4.2 规模运营，节省成本
一是实行公司化管理，可有效减少因资源重复投入、运力浪费、管理粗放等造成的损失；二是渡口管养机制规范化，明确由渡运公司管理，可避免多头管理又互相扯皮的现象，渡口的建、养计划，由渡运公司统一制定规划，列入政府建设规划，组织实施；三是从现有渡口经营情况看，总体还是略有盈余的，实行公司化管理不会给财政带来太大负担。
4.3 专业管理，提升理念
实行公司化管理，建立严格的操作规程、服务标准、质量体系、奖惩机制等，科学、合理地安排生产成本，引进和培养专业技术人才，严格用工制度，强化绩效考核，实行优胜劣汰，激励员工积极性，配备专业装备和救援设施，使渡运管理科学化、专业化、制度化。
实现“优质服务、优美环境、优良秩序”的乡镇渡运服务体系，努力构建“美丽渡口”、“平安渡运”的质量体系，达到服务过程程序化、服务管理规范化和服务质量标准化的“三优三化”管理，确保全区渡运健康平安有序发展。
4.4 责任明确，保障平安
行政、行业和企业安全监督与管理责任明确，企业负生产经营安全主体责任，涉渡乡镇负安全属地管理责任，行业管理部门负行业安全监管责任。建立健全一套行之有效、安全责任落实到位的渡运安全生产责任体系，达到保障一方平安的效果。
5 结束语
综上所述，无论从群众出行、保障安全，还是从资源合理配置、节约成本等方面考虑，富阳区渡运公交化改革是十分必要的，且各种条件日趋成熟，建议从实际出发，尽快协调各相关部门，研究制定方案，尽早实施，并可将改革成果推广至国内类似地区。
参考文献：
[1] 蒋锐，卢毅，钱俊君，张生.湖南省内河渡运业公交化改革探讨[J].交通企业管理，2015，30 （10） ：4-6.
[2] 伍广博.关于加强渡运安全管理的几点思考[C].中国航海学會内河船舶驾驶专业委员会学术会议论文集，2010.
[3] 周航.内河渡运“多中心管理”的思考[C].中国航海学会海事管理学术年会优秀论文集， 2014.
