内河城乡区域渡运公交化改革探析

金亮 王金彪
摘要:为切实解决乡镇渡口运营中存在的安全隐患,提高服务质量,改善涉渡群众的出行条件。结合富阳区农村乡镇渡口现状,深入剖析渡口安全生产管理过程中存在的问题,在学习和借鉴先进经验和做法的基础上,对富阳区域渡口公交化的可行性进行了分析,提出了相关对策和建议,为政府决策提供良好的参考依据。
关键词:内河 渡口 渡运 公交化 探析
0引言
我国内河渡运公交化改革已在很多地区开展与实施,并取得了不少成功经验,值得借鉴。虽然内河渡运公交化改革的目的是相同的,但是因各地区的水域特点、经济条件及人文状况等方面有所不同,所以公交化改革的模式也存在差异。探究一种好的改革模式,能为政府决策提供良好的依据。
杭州市富阳区是刚刚纳入杭州市主城区的市属管辖区,她也是杭州市的渡口大区,目前拥有各类渡口8个,超过杭州市渡口总量(25个)的三分之一。其中,东洲街道的新沙、五丰村又是两座孤岛,渡运是村民出行唯一的交通工具。受困于渡口经营模式和管理模式等因素的制约,渡口渡船长期以来存在安全隐患,是富阳区水上交通安全管理的重点和难点。近几年来,杭州市富阳区交通运输局多次组织相关管理部门和街道等单位,前往改革试点地区考察学习,在借鉴先进经验的同时,不断探索和推动富阳区渡运公交化的改革。
1 富阳区乡镇渡运现状与特点
富阳区现有农村乡镇渡口8个,渡船12艘。其中车客渡船5艘,载车定额41辆,不载车时最大可载客358人;客渡船7艘,载客定额670人。在岗渡工32人,其中管理1人,船长和驾驶员18人,轮机长和轮机员10人,水手3人。2016年渡运量约96万人次,车辆约35万辆次。
渡运的总体特点:一是渡运呈“点多、线长、面广”的分布特点,渡口分布自上游桐洲岛到富阳东大门五丰岛之间;二是渡运发展水平差异较大,渡运方面的建设、营运和管理水平参差不齐;三是渡运经营模式不一,有义务渡运、集体经营、承包经营等多种模式。
1.1 经营模式
在同一区域内,各渡口的经营模式存在较大的差异。其中里山镇里山渡自收自支,做到以渡养渡,管理比较规范;东洲街道五丰渡、新沙渡和灵桥镇满庵渡均为承包制,三年为期,渡船修理由村委会负责;东洲街道紫沙渡和小沙渡属义务渡运,由村委会聘用渡工、发放工资,渡船修理由村委会负责;新桐乡王家渡由渡工自收自支,渡船修理由渡工自行负责。
1.2 财政投入
在区政府的大力支持下,近几年加大了对渡口的资金投入,渡埠建设和渡船更新步伐加快,2015-2017年,共投入资金642余万元。2013—2015年,8个渡口获上级燃油补贴207余万元,均按规定发放到位。
2 存在的主要问题
2.1 管理水平不高
现有8家渡口,除里山渡口属集体经营外(各项制度执行比较到位),其余大多为村级承包经营,承包人多为个体,存在较多问题,其一是专业技术薄弱,船舶客运专业性强,涉及技术门类多,有航海技术、轮机工程、应急自救等,受机制和经费限制,技术人员多数空缺,渡工年龄偏大,平均年龄55周岁左右,造成管理缺位;其二是渡工服务意识不强,由于文化程度低、收入低、工作不稳定等原因,服务质量不高,特别是重大节假日渡运繁忙时段,容易造成不良的社会反响;其三是信息化手段不高,渡船开航受气象、水文、渡埠设施等条件限制较多,一旦发生停航,往往信息滞后,导致群众出行受阻;其四是主管领导不固定,乡镇领导调整频繁,时常出现刚熟悉业务又被调走或调整分工的情况,导致工作衔接不连贯。
2.2 资源调配不易
由于渡口经营权是以渡口为单位,各自为政,几个重点渡口普遍存在忙时运力不够,日常运力(船舶)闲置的现象。例如五一、十一等节假日期间,新沙渡口运力严重不足,需调拨运力时,由于存在用船、耗油、工资结算和船员资质等问题,主管部门和行业管理部门很难协调到位。
2.3 管理职责不清
根据《内河交通安全管理条例》和《内河渡口渡船安全管理规定》等相关规定,乡镇人民政府履行乡镇渡口渡船的安全管理职责,但在实际工作中,乡镇和渡口运营人缺位严重,个别乡镇领导片面认为检查是海事部门的责任,对海事部门检查发现的隐患通报置之不理,渡口运营人往往一包(承包)了之,未能很好地履行职责。
2.4 管理机制不全
根据《浙江省渡口安全管理办法》规定,渡口安全管理实行“谁经营、谁管理、谁负责”的原则。渡口经营者对渡口安全负全面责任,渡口安全主管部門和乡镇渡口所在地的乡(镇)人民政府对渡口安全负领导责任,但富阳区大部分渡口实行承包方式,把管理责任“一竿子”推到渡船管理人身上。
2.5 船员配备不足
海事部门要求每艘渡船都按照《最低配员规则》配备合格足额的船员,但是渡口经营人为了节约人员开支,往往不能满足最低配员要求开航。海事部门也多次查处并处罚,但往往是治标不治本。2009年发生的“7·26翻船死人事故”就是因为只有一人驾船,没有人制止超载车辆上船,才酿成惨剧。
2.6 规章制度不循
渡口各自为政,日常渡船又停不下来,导致渡船长时间运行,维护保养跟不上。目前,12艘渡船船龄大多在10年以上,有的已经超过20年,船型船况不佳,给渡口安全运行带来不利。在“三防”要求停航期间,个别渡口有冒险航行现象,虽然海事部门可依法实施行政强制措施,但对于渡船,强制措施有时难以有效实施,如新沙、五丰村是两座孤岛,如果按要求停航或强制执行,群众就无法出行;如果不按要求停航或强制执行,群众出行又不安全。部分群众还存在错误的认识,认为只要渡船可以航行、渡船有人驾驶就可以了,一旦停航,就有人打市长公开电话投诉。
2.7 人车混载航行
随着人民生活水平不断提高,家用车辆越来越普及,目前渡船设计已趋落后,特别是二十世纪九十年代设计建造的渡船,人车混渡已成为普遍现象,对渡运安全十分不利。
2.8 航区环境复杂
富阳区具有丰富的矿山资源,水运年吞吐量巨大。富春江航段江面较宽,但船舶通航密度大。横越的渡船虽然属于让行船,受潮、流及货运船舶等影响,要保障渡船的安全航行仍有较大难度。
“三防”(防洪防台防潮)工作给渡运安全带来很大压力。特别是新沙、五丰村两座孤岛,渡船是村民出行唯一的交通工具,每月两次大潮对五丰渡冲击很大,每年汛期和台风期造成渡口停航给群众带来不便,投诉较多,影响了政府形象和社会评价度。
3渡运机制转型对策和建议
鉴于目前大部分渡埠、渡船的建设、维护都是政府投入的现实情况,要改变以述问题,从集约资源、降低生产成本和安全保障出发,参考渡运公交化管理的先进经验和做法,建议成立渡运公交经营公司,组建专业管理队伍,由公司对全部乡镇渡口,包含渡埠、渡船、船员实行统一管理和经营。这种公司化运营,不但可以在建设和管理资金上得到政府支持,而且还可以避免不良竞争,重视公益性、安全性和高效性。
3.1 公司化运营
由区人民政府牵头,召集相关部门,做好渡口、渡船、渡埠产权和管理权交接,并办理相关手续,组建专营公司,将现有的渡运管理和经营职能从涉渡乡镇村中剥离,划归公司统一经营管理,实现专业的事情由专业的人来做,船员用工实行劳务派遣。
3.2 制定公交渡运新政策
乡镇渡运公交具有公益性,事关民生。为促进和保障渡运公交化改革与健康发展,必须制定相关政策,以利于改革与发展。除正常经营收益外,将渡运成本列入区级财政预算部分补助,同时,渡口设施建设与养护,由交通主管部门向省、市港航管理部门申报建、养计划,列入水上康庄工程规划,取得上级资金补助等。
3.3 建立安全管理责任体系
明确渡运公司承担安全生产经营主体责任,区交通运输局为行业主管部门,涉渡乡镇承担属地安全管理责任,海事部门负行业监管责任。
4 预期效果
借鉴一些渡运改革成功的经验,结合富阳区渡运实际情况,通过以上对渡运机制的彻底改革并制定相关的制度,渡运公交化改革有望达到如下预期的效果:
4.1 整合资源,规避风险
农村乡镇渡运转型公司化管理,渡运实现模式化、集约化、规范化经营,预增抗风险能力。同时可整合运力、人力和管理资源,能够科学布局渡运航线、班次,统一船舶调度,发挥资源效益最大化。
4.2 规模运营,节省成本
一是实行公司化管理,可有效减少因资源重复投入、运力浪费、管理粗放等造成的损失;二是渡口管养机制规范化,明确由渡运公司管理,可避免多头管理又互相扯皮的现象,渡口的建、养计划,由渡运公司统一制定规划,列入政府建设规划,组织实施;三是从现有渡口经营情况看,总体还是略有盈余的,实行公司化管理不会给财政带来太大负担。
4.3 专业管理,提升理念
实行公司化管理,建立严格的操作规程、服务标准、质量体系、奖惩机制等,科学、合理地安排生产成本,引进和培养专业技术人才,严格用工制度,强化绩效考核,实行优胜劣汰,激励员工积极性,配备专业装备和救援设施,使渡运管理科学化、专业化、制度化。
实现“优质服务、优美环境、优良秩序”的乡镇渡运服务体系,努力构建“美丽渡口”、“平安渡运”的质量体系,达到服务过程程序化、服务管理规范化和服务质量标准化的“三优三化”管理,确保全区渡运健康平安有序发展。
4.4 责任明确,保障平安
行政、行业和企业安全监督与管理责任明确,企业负生产经营安全主体责任,涉渡乡镇负安全属地管理责任,行业管理部门负行业安全监管责任。建立健全一套行之有效、安全责任落实到位的渡运安全生产责任体系,达到保障一方平安的效果。
5 结束语
综上所述,无论从群众出行、保障安全,还是从资源合理配置、节约成本等方面考虑,富阳区渡运公交化改革是十分必要的,且各种条件日趋成熟,建议从实际出发,尽快协调各相关部门,研究制定方案,尽早实施,并可将改革成果推广至国内类似地区。
参考文献:
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