深汕特别合作区设立和发展的创新思路探讨

    朴飞，魏晓明

    摘 要：深汕特别合作区是中国飞地经济建设的典范。深汕特别合作区设立和发展的创新思路表现在：深汕特别合作区的创立立意高远，广东省委省政府对深汕特别合作区几十年的发展都进行了通盘考虑，力图通过新型城镇化改变落后地区的面貌;在深汕特别合作区发展中大胆改革，注重法治，在实践中不断创新体制机制，以产城融合的发展思路为城镇化注入了可持续发展的动力，为全国区域协调发展、飞地经济建设、新型城镇化和大城市扩展发展空间提供了全新的广东经验。

    关键词：深汕特别合作区;飞地经济;区域协调发展;城镇化

    中图分类号：F127 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）36-0037-02

    2018年12月16日，作为深圳市委市政府派出机构的深汕特别合作区党工委、管委会挂牌成立，意味着深汕特别合作区由深圳和汕尾两市共同建立和管理的模式，转变成为深圳市的一个经济功能区，拉开了由深圳全面主导深汕特别合作区发展的序幕[1]。深汕特别合作区的成功经验，对解决我国大城市发展空间严重不足、飞地经济建设、城镇化建设遇到的一些问题等具有重要的示范意义。探索深汕特别合作区设立和发展的创新思路，有助于我们学习深汕特别合作区的经验，在具有中国特色社会主义道路上不断开拓前进。

    一、高瞻远瞩、立意高远，立足于解决区域发展不平衡问题的广东试验

    深汕特别合作区的前身是深圳（汕尾）产业转移工业园。2011年，广东省委省政府为了探索广东省区域协调发展的新路子，决定成立深汕特别合作区。在最初设立深汕特别合作区时，广东省就跳出了单纯通过创立产业园带动、发展地方经济的思路，着眼于汕尾的最贫困地区的彻底改变面貌。通过深圳的帮扶，带动这个贫困地区的城镇化，从而实现这个地区的跨越式发展。

    深汕特别合作区属于深圳的飞地。在我国飞地经济建设方面搞得比较好的是苏州产业园，其是新加坡政府和中国政府共同建设的飞地经济园区，面积有278平方公里。而深汕特别合作区远远超过了苏州产业园的规模，它包括鹅埠、门、小漠、赤石四镇和圆墩林场，总面积为468.3平方公里，相较于苏州产业园经济飞地的做法，目光更远大，胸襟更开阔，是直接为打造一座新城进行前期准备。深汕特别合作区的创立是广东省委省政府具有大手笔和宏大气魄的事关汕尾地区和奥东南地区发展的具有战略意义的举措[2]。广东省委省政府2011年创立深汕特别合作区时，就已经谋划了鹅埠、门、小漠、赤石四镇，汕尾市海丰县这个最贫困地区10年、20年甚至30年以后的发展，以长远眼光为建设一座现代化的新城区做准备，是具有战略前瞻性意义的促进新型城镇化的改革创举[3]。

    二、在实践中探索，敢为人先，大胆改革，注重法治，全面创新体制机制

    深汕特别合作区变身为深圳第“10+1”区的历程，也是其体制机制不断创新的过程。深汕特别合作区作为广东省解决区域协调发展的试验区，经过不断探索和创新，体制机制发生了重大变化。深汕特别合作区自2011年设立之初，其党工委、管委会作为广东省委、省政府的派出机构，广东省委省政府决定深汕特别合作区由汕尾和深圳两市共同管理，并出台了有关文件，决定由深圳全面负责深汕特别合作区的经济建设，汕尾负责拆迁和社会工作[4]。2011—2014年深汕特别合作区由于体制没有理顺好，发展缓慢。

    2015年，广东省政府为了解决深汕特别合作区在发展过程中面临的管委会主体资格不明确和行政授权转化为法律授权的问题以及行使职权的法律救济问题，制定了《广东深汕特别合作区管理服务规定》，这是全国首个有关特别合作区的省级立法文件，也是深汕特别合作区的基本法，它确立了深汕特别合作区的法律地位，使深汕特别合作区管委会依法行政有了法律依据，为深汕特别合作区营造法治化的营商环境奠定了法律基础[5]。

    从深汕特别合作区成立之初到2017年，深汕特别合作区采用的是深圳和汕尾两市共建、共管模式，但是由于深汕特别合作区经济建设和社会问题常常掺杂在一起，一些问题的管理职责不太好理清，影响了深汕特别合作区的进一步发展[6]。2017年，广东省委省政府积极贯彻习近平总书记新发展理念，根据深汕特别合作区发展的实际情况，对其体制机制进行了大胆改革。2017年9月，广东省委省政府做出对深汕特别合作区的健康发展具有决定性意义的重大决策，下发了《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》文件，将深汕特别合作区党工委、管委会由省委省政府派出机构，调整为深圳市委市政府的派出机构，決定深汕特别合作区由深圳全面主导，深汕特别合作区被正式调整为由深圳全面管理的模式，并把深汕特别合作区定位为深圳一个经济功能区，对深汕特别合作区进行了顶层设计，为深汕特别合作区的改革发展描绘了新的蓝图。自此，深汕特别合作区进入与深圳一起共同发展和全面建设具有世界一流水准的深圳新城区的阶段。深汕特别合作区由带有援助性质的深圳和汕尾两市共同建立和共同管理的临时性体制，转变为由深圳全面负责管理和建设的长期、稳定发展的新体制[7]。

    三、为我国大城市发展、飞地经济建设提供了全新的广东经验

    我国一些大城市如深圳、上海、北京等都存在着在发展过程中土地资源严重短缺的问题，这是制约这些大城市进一步发展的瓶颈问题。如何正确解决这个问题，事关我国大城市的进一步发展。深汕特别合作区的创立解决了深圳土地资源严重短缺的问题。深汕特别合作区提供了可以通过建立飞地的形式解决大城市土地资源匮乏的成功经验[8]。

    广东省的深圳、广州是奥港澳大湾区在内地的两个重要的中心城市，在奥港澳大湾区建设中具有非常重要的地位。而深圳的研发强度在奥港澳大湾区深圳、广州、香港、澳门4个中心城市中居于首位[9]。深圳的研发创意变成产品需要一定的空间，但是以往深圳的发展空间严重匮乏，成为其进一步发展的瓶颈，广东省委省政府设立深汕特别合作区的举措，彻底解决了这个问题。2018年，深汕特别合作区变身为深圳的一个经济功能区，成为深圳市“10+1”区，为深圳市把深汕特别合作区的发展纳入深圳市的统一规划和发展创造了条件。深汕特别合作区的创立和建设，使深圳在奥港澳大湾区建设中可以充分发挥中心城市的辐射、扩散作用，也为深圳继续在改革开放中发挥先行先试的模范带头作用，继续保持在全国改革开放各项事业中的领先地位创造了条件。

    2011—2017年，深圳和汕尾市共同管理深汕特别合作区过程中出现了一些问题影响了其发展的步伐，主要表现为飞入地和飞出地政府的责权利不清晰，这个问题在我国许多飞地的建设中都普遍存在[8]。深汕特别合作区由深圳全面主导，成为深圳的一个经济功能区，彻底解决了这个问题，为全国飞地经济的建设提供了新的思路。

    四、通过新型城镇化促进区域协调发展

    深汕特别合作区创立之初思路是通过打造一座新城，进行新型城镇化建设以解决广东省区域协调发展的问题。深汕特别合作区从创立之日起，就从汕尾市海丰县划出远远超过一般的经济产业园区的面积，由深圳这个全国比较发达的地区来帮助汕尾最贫困的农村地区进行新型城镇化的试点。由深圳负责为深汕特别合作区引进深圳先进的产业、先进的技术、先进的管理理念和资金，振兴地方经济，以改变这个地区贫困落后的面貌。

    广东省委省政府为促进深汕特别合作区可持续发展，提出了“产城融合”的新观念，通过产业发展，招商引资，提高地区经济活力，促进新型城镇化建设。这是因为即使建成一座新城，实现了城镇化。如果没有产业的支撑，没有经济依托，就无法解决许多被征地人员的就业问题，不可能彻底解决贫困的问题。广东省委省政府提出了以“产城融合，产业兴城”为重点进行城镇化的思路，为保证深汕特别合作区具有强大的发展后劲，为我国新型城镇化探索了新的途径。

    深汕特别合作区是站在深圳巨人的肩膀上进行谋划发展的，远远超出了脱贫致富的一般观念。它是站在建设世界一流城市的高度，实现跨越式发展。深汕特别合作区的城市规划是世界一流的城市规划，代表了中国城市建设的最高水准，深汕人以深圳敢为天下先的精神，正在努力建设一座现代化的智慧新城。

    参考文献：

    [1] ?蔡鹏飞.深汕特别合作区揭牌 书写“飞地”经济新课题[N].羊城晚报，2018-12-17.

    [2] ?齐晓冰，顾颉.“特区”与“老区”的飞地姻缘——从深汕特别合作区探索飞地经济新模式[J].中国市场，2018，（24）：167-173.

    [3] ?深汕特別合作区正式揭牌[N].南方都市报，2018-12-17.

    [4] ?吴家明.深汕特别合作区：“东进”再造一座城[N].证券时报，2017-09-11.

    [5] ?陈晓薇.全国首个省级合作区立法出台[N].深圳商报，2015-07-27.

    [6] ?产耀东.飞地经济模式视域下的深汕特别合作区发展研究[J].中国经济特区研究，2017，（11）：137-151.

    [7] ?陈晓薇.深圳第“10+1”区将建未来之城[N].深圳商报，2019-03-25.

    [8] ?丁宏，汤晋.深汕特别合作区建设的经验和启示[J].群众，2019，（6）：43-44.

    [9] ?贺斌.落子大湾区[J].新华月报，2019，（8）：44-52.

    Discussion on the Innovative Ideas for the Establishment and Development

    of the Shenshan Special Cooperation Zone

    PIAO Fei，WEI Xiao-ming

    （Changchun University of Science and Technology Law Schooly，Changchun 130022，China）

    Abstract：The reform experience of the Shenshan Special Cooperation Zone has important demonstration significance for regional coordinated development，enclave economic construction，urbanization construction and expansion development spac of big city.The innovative ideas for the establishment and development of the Shenshan Special Cooperation Zone are as follows：the establishment of the Shenshan Special Cooperation Zone is high-minded，and the development of the cooperation zone has been comprehensively considered for a long time，trying to change the face of the backward zone through new urbanization;In the development of the special cooperation zone，we dare to be the first，boldly reform and innovate，constantly innovate the system and mechanism in practice，and inject the sustainable development momentum into the urbanization with the development ideas of industry-city integration，Regional coordinated development.The construction of land economic construction and new urbanization has provided a new experience in Guangdong.

    Key words：Shenshan special cooperation zone;enclave economy;regional coordinated development;urbanization