基于土地利用的英国风景规划及体系研究
陈栋菲 金云峰 沙洲
摘要：2009年通过的《全球风景公约》提出“风景规划”的概念，指出风景规划是一项建议或行为决策的过程，具有管理、提升、保护、恢复风景四大功能。风景规划在英国具有丰富的历史和技术体系，本文从土地利用出发，对英国风景规划的发展、规划体系以及风景规划的特点进行综合分析，认为其通过合理而有效的控制管理手段实现了对风景有效的保护与利用。并基于土地利用对中英两国的风景规划体系进行比较，希望能够为我国的风景规划的发展提供借鉴。关键词：风景规划；土地利用；规划体系；全球风景公约；英国
中图分类号：TU986
文献标志码：A
文章编号：1671-2641（2018）01-0050-05
收稿日期：2017-08-16
修回日期：2018-01-08
1研究背景
1.1對高品质人居环境的诉求引发对风景进行有效的保护与利用
我国近20年来的高速城市化在促进城市高速发展的同时带来了大量的城市问题，如由于环境问题而造成的人居环境恶化、过度注重效率而缺乏人性化的空间，这些都源于未对风景采取合理有效的保护利用措施。随着一系列城市问题产生，对人居环境的改善提升引起了普遍的关注。我们应当追求综合的、可持续的发展目标，以一种综合的、整体的方式对既有的风景进行保护和利用，争取使不断变化中的城市在社会、经济、生态等方面得到长远、可持续性的改善与提高。
1.2风景规划是对风景进行保护与利用的有效手段
2009年，IFLA世界理事会通过了《全球风景公约》（GlobaltanCwapeConvention，以下简称《公约》），这体现了全球主要国家对风景规划等相关行为的关注与支持。风景规划是指以管理、提升、保护或恢复风景为目的，负责任的、具有前瞻性的建议或行动制定的过程。《公约》中指出了风景规划的四大任务：管理风景、提升风景、保护风景、恢复风景，这四大任务也是风景规划的基本内涵。《公约》的颁布可以促使各国更为有效地保护、规划、设计以及可持续性地对各自的风景进行管理，促进人居环境的品质得到全面、有效的改善与提升。
2风景规划的性质
风景规划性质是一种以土地为作用对象的调控，以土地利用方式作为规划的控制手段，是一项理念较为先进的规划，与传统意义上的城市空间规划或土地利用类规划不同，具有自然与社会的双重属性，更注重人的体验品质的提升。风景规划在英国等欧洲国家推行甚广，在我国探索较晚，目前内容大多涉及具体的操作技术层面，对风景规划的理论以及风景规划的制度与体系的探索较少。
3英国风景规划研究
在风景规划领域，英国具有丰富的历史和技术体系。在20世纪中叶的英国，业界就早已认识到合理保护与利用既有风景资源的重要性。同时英国风景规划体系所适用的背景与我国类似，对我国风景规划的发展具有借鉴性，如与我国一样，英国有丰富的历史以及自然资源，有着与我国相似的人口密度，其现行规划体系中强调中央政府在规划管理与控制上的绝对权威与我国近20年来形成的自上而下、逐级编制逐级审批的固定关系相似。
本文基于土地利用对英国风景规划的相关内容进行研究与分析，其风景规划包括形式多样的开放空间规划、对纪念物及历史环境的保护规划、眺望景色的保护规划等，在现行规划体系内主要是法定规划的部分内容或章节和非法定规划的建设指引或导则这两种方式被贯彻执行，内容也多以平衡各方面利益为出发点。
3.1英国风景规划发展概述
英国的风景规划起源于私人景观的设计，经过特征明显的三个阶段，即开放空间规划阶段、战后经济恢复与风景规划领域拓展阶段（风景规划师参与到多个项目类型中）、风景规划体系完善与补充阶段，最终形成了以法定规划专项内容、专项规划、景观特征评估（LCA）等多方面内容为核心的风景规划体系。
3.1.11877年至20世纪50年代
开放空间规划阶段。1877年英国开始提出具有现代性的开放空间概念，在1877年的《大都市开放空间法》（Metropolitan Open SpaceAct）和1906年的《开放空间法》（Open Space Act）中均有所提及。法案提出城市改造有两种不同的手段方法，一种是公园建设，另一种是地产开发项目、贫民窟的改善。英国在定义开放空间时，尤其重视控制建筑密度，力求塑造具备休闲、娱乐、康体等多种使用功能的开放空间。不过早期对开放空间的关注受限于单一的模块发展意图，只注重公园、广场的建设。直到霍华德“田园城市”理论的出现，业界才开始意识到要对城市进行整体层面的开放空间规划与建设。
3.1.220世纪50年代至80年代
战后经济恢复与风景规划领域拓展阶段。20世纪50年代到60年代，战后重建任务迫切，人们大量利用既有资源。在这一时期，住房需求的旺盛带动了房地产项目的大量开发，对风景规划的发展造成了一定的影响。同时，英国国会在这一时期也通过了许多法案，如分别于1947年与1949年所颁布的《城镇和郊区规划法》与《国家公园和乡村通路法案》等，新法案的颁布为风景园林师创造了更加宽泛的事业领域。英国的有志青年们不再仅仅局限于公园、私家花园、林地的设计范畴，而是积极加入到基础设施和风景规划的项目中，如发电厂的规划、未开垦土地的开发、道路的修建等。到了七八十年代，科学的思考对风景规划产生影响。如在英格兰的沃林顿新城的废弃场地上，出现了“仿自然”的景观。1969年英国人麦克哈格（Ian Mcharg）提出了生态规划，出版了颇具影响力的《设计结合自然》（Design withNature）。
3.1.320世纪90年代至今
风景规划体系的完善与补充阶段。20世纪90年代后期，欧盟（EU）推出了一系列与风景规划相关的规定以及新法规。环境评估（EA）得到了新的发展，并颁布了被称为英国风景规划实践核心组成部分的景观特征评估（LCA）标准。可持续发展的重要性为越来越多的英国风景园林师所注重，其价值观从最初单纯追求自然环境的可持续转变为经济、社会、环境三方面的可持续发展。
纵观英国风景园林的演变和发展，发现在英国风景规划事业中，社会群体有着强烈的参与性与引导性。同时由于规划制定机制的灵活性强，社会群体很容易发挥积极的作用。并且出现了社区咨询这种特色的公众参与程序，使得风景规划从调查、到设计、到方案更具有整合性、学科交叉性、协作性，是一种“全球和地方、个人和集体”的综合处理手段。
3.2英国的现行规划体系
3.2.1英国的现行规划体系的建立
以1947年《城乡规划法》的制定为标志。包含三个体系：法律体系、规划编制体系、开发控制体系，三者彼此之间密切联系又相对独立。其中，《城乡规划法》是法律体系的核心，发展规划（DevelopmentPlans）是规划编制体系的核心，发放许可证制度以及对土地活动的控制是开发控制体系的核心。随着规划体系的不断发展，英国的规划编制体系不断完备。2004年，在结合地方政府架构变化、强调发挥政府效能与公众参与、贯彻可持续发展原则的背景下，确立了“新体系”。“新体系”包括一级（国家）、二级（区域）和三级（地方）这三个层面（图1）。一级层面主要以发表规划的政策声明（Planning Policy Statement）为主，为二级、三级层面编制规划提供了指导依据：二级、三级层面，主要编制发展规划用以实施。二级和三级层面的发展规划文件有所不同，二级层面发展规划的主要文件包括社区参与文件和地方发展文件。除此之外，依据实际情况在二级以及三级层面制定了各种补充文件或者规划指引，作为发展规划的补充与细化。
3.2.2英国的规划制度与体系的特点
1）分离土地（物业）的所有权与发展（开发）权。即土地（物业）的所有权可由私人所有，但发展（开发）权必须由政府所有。在英国的开发控制体系中规划政策能够真正发挥作用。实际的操作过程中发展规划并不能够控制土地利用，只能表达包括环境、经济、人口、交通等方面的发展目标与政策，因此要实现发展规划的实际功能必需借助于开发控制体系。其土地开发利用的主要程序为：申请者申请城市的开发活动，依据相关的法规条令、发展规划等，规划部门进行全面考察，派发规划许可证，从而实现对城市土地利用的控制。
2）具有灵活性与现实性。不同于土地利用规划或传统的形态规划，英国的规划编制模式是对总体发展目标的不断落实，既有从中央规划政策说明到区域空间战略再到地方发展框架的政策深化过程，亦有根据不同规划目标而制定的辅助型规划指引。发展目标在从宏观到微观的规划编制过程中不断地进行强化和调整，具有很强的灵活性。在具体的土地开发利用层面，制定需开发建设地区的行动计划，再从城市设计的角度制定可指导实际开发的建设标准与指引，具有很强的现实性。
3）具有完善的规划上诉与督察制度。英国采取指导型规划体系，规划在执行过程中具有自由裁量权，即规划只确定发展目标并制定有关政策来指导开发，規划阶段并不涉及对实际的控制和管理，对实际的控制和管理在开发控制阶段进行。不过自由裁量权也存在弊端，突出的一点是在规划审批过程中的随意性较大。因此英国政府采取规划上诉制度来应对审批过程中的随意性，以制约地方政府的自由裁量权。上诉制度与自由栽量权两者相互督促与配合，确保实现正确的规划意图。同时其规划督察部门的设立也保障了规划意图的实施。
3.3英国风景规划在现行规划体系中的地位和作用
英国的规划体系深受英国法律传统与根植于英国人内心的民主、自由思想观念所影响。同时英国的法律注重实用与经验，只相信被实践检验过的理论。因此，英国并没有成文的宪法，在诉讼与审判中通常以“判例法”作为基本依据，即通过对成功的案例进行借鉴与传承，衍伸到规划体系中，呈现出以自由栽量权为代表的灵活可变的弹性特征。理解这一点对理解英国的风景规划在其规划体系中的作用尤为重要。
英国的风景规划并非是一个独立的法定规划类别，主要依靠两种形式来发挥作用：第一种是在法定规划内以内容或章节的形式出现，例如英国HALTON的地方规划中明确将休闲设施与开敞空间纳入到其规划文本中。然而，地方规划虽是法定规划，但不是开发建设的唯一依据，决策者可根据具体情况对是否依据进行衡量，甚至在必要时可以对某地区的开发规划提出修改，这为规划带来了极大的灵活性。同时为了避免过于随意，将灵活性建立在一个可制约的框架内。第二种是作为规划指引或非法定的补充性规划。这一形式通常是对法定规划的补充和完善，如前文所提，法定规划并不是唯一的依据，风景规划的导则或指引也可对所在地区的开发提出意见。如1945年的《道尔报告》对全国境内的国家公园、杰出自然风景区、乡间小径等风景要素提出了规划指引和建议，这一文件在1949年通过的《国家公园与乡村通行法》中被充分采纳，并划定了全国范围内的国家公园、杰出自然风景区、遗产海岸、其他特殊保护地区、苏格兰国家风景区、国家小径共计6项风景地，对所在地的发展规划编制造成了深远影响（图2）。
综上所述，英国现行规划体系复杂而灵活，风景规划在其体系内的地位和作用可大可小，可强可弱，一般情况下如需单独编制风景规划内容，必然是地方有这方面需求。英国弹性的规划体系重在强调对未来不确定诉求的灵活应对，相信在越来越重视人居环境品质塑造的未来，英国的风景规划会愈发引人瞩目。
3.4英国风景规划特点
3.4.1以土地利用为控制方法，规划内涵丰富
英国法定规划内的风景规划，具有清晰的土地利用对策和解决方案。如绿带政策，通过对城市周边地区土地利用方式进行规划和布置，形成了有力的环城绿带以阻止城市无序蔓延。同时，英国的风景规划内涵丰富。不仅包括景观视觉、自然环境等传统风景规划的诉求，还包括如解决住房问题、提升区域土地经济价值等多方面规划意图。相应地，也正是因为英国的风景规划具备较高的实践价值与内涵，才使其成为英国规划体系内关键的组成部分之一。
3.4.2城市范围内与发展规划科学、有机的结合
以《伦敦视景管理框架》（London View Management Framework）为例，英国的绝大多数城市或历史城镇在编制城市发展规划时都有相类似的规划内容，英国人的视线管理框架并非是纸上谈兵，而是以理性的方式将城市观景点、城市视线通廊、城市标志物这三方面内容进行空间控制，并以图纸为载体对相关建筑物高度、区域建设强度提出建议和指引，这为城市风景的保护提供了依据。虽然在城市范围内这种建议和指引不是土地利用与控制的决定性因素，但对项目的开发与建设仍具有深刻的影响。
3.4.3灵活、合理的规划制度
英国的风景规划制度具有灵活性。如在向政府申请规划许可的过程中，开发商及其他受影响的第三方（如环境保护组织）如果对地方规划部门的规划审批决定存在不同的观点，都可以向中央政府上诉，要求重新审核地方规划部门的规划审批决定。再如，在英国风景设计导则的制定过程中，可以根据当事者的事前协议来灵活地变动工作内容，在艾塞克斯郡的设计导则的制定过程中，将原本只是确定最低标准的设计导则转变为由政界专家协商后所裁定的引导型设计导则。此外，英国的风景规划制度具有合理性。如在规划申请的审批过程中，英国为了确保风景规划作为开发控制管理的政策框架的合理性，将欧盟（EU）的规章制度、中央政府的规划政策文件（PPS）等因素进行全盘考虑，而并非将法定的发展规划作为开发控制管理决策的唯一依据。
3.4.4注重对英国既有景观文化的尊重与再升华
英国是欧洲自然风景园的发源地，英国规划师在进行实践项目时会有针对性地带入这种审美意识，如在项目编制实施过程中，以“自由裁量权”等为代表的实施政策保障了自由的景观文化得以贯彻实施。这与我国相似，由于传统造园方式使本国人民对于美有着独特的认知，這种认知深刻地影响着风景规划的发展。然而一个多世纪以来自然环境、资源等压力日益增大，美学认知已不再是唯一的主导因素，英国和我国的思想意识都在由感性的浪漫主义向理性的实用主义转变。
4总结及对我国风景规划发展的启示
风景规划是具有自然与社会双重属性的规划，是社会发展到一定阶段所必须进行的综合性行动。英国风景规划的既有经验为我国风景规划的发展提供了重要的借鉴意义，如英国通过以土地利用为控制方法、风景规划与发展规划进行科学有机的结合、灵活合理的规划制度等方式，形成了非常严密且合理的规划体系，在这个体系中风景规划可以有效得发挥作用。然而我国的风景规划控制在层次、内容和方式上还需要进一步的完善与发展，其表现形式主要包括以城市绿地系统规划为代表的法定规划内容，以及城市绿道规划、郊野公园规划等带有地方政策性质的规划文件。由于其本身并未与现有城乡规划体系形成良好的结合，缺少风景规划与法定规划的结合，导致控制的内容流于表面。因此如何将风景规划纳入现有的规划体系，对风景进行有效的控制管理，是我国风景规划如何成为一项重要规划行为的关键，也是从根本上对风景进行有效的保护与利用的途径。在规划体系层面，可借鉴英国从国家到区域到地方全面贯彻实施的方式，以及其风景规划主要以具有强大执行力的法定规划的部分章节内容以及建设指引的形式出现的方式，并将我国的风景规划与土地利用规划、城乡规划等其他规划一起产生配合，不断完善规划体系和框架，使其在关键层面发挥最大作用。在技术层面，可借鉴英国伦敦实践的《伦敦视景管理框架》（London view Management Framework），通过具体数值对风景控制的内容进行明确，作为一项建设指引为城市风景的控制与管理提供了新思路，同时在评价体系方面可对英国以LCU为核心的评价体系进行借鉴。这些都为我国风景规划未来的发展提供了宝贵的经验与启示。
摘要：2009年通过的《全球风景公约》提出“风景规划”的概念，指出风景规划是一项建议或行为决策的过程，具有管理、提升、保护、恢复风景四大功能。风景规划在英国具有丰富的历史和技术体系，本文从土地利用出发，对英国风景规划的发展、规划体系以及风景规划的特点进行综合分析，认为其通过合理而有效的控制管理手段实现了对风景有效的保护与利用。并基于土地利用对中英两国的风景规划体系进行比较，希望能够为我国的风景规划的发展提供借鉴。关键词：风景规划；土地利用；规划体系；全球风景公约；英国
中图分类号：TU986
文献标志码：A
文章编号：1671-2641（2018）01-0050-05
收稿日期：2017-08-16
修回日期：2018-01-08
1研究背景
1.1對高品质人居环境的诉求引发对风景进行有效的保护与利用
我国近20年来的高速城市化在促进城市高速发展的同时带来了大量的城市问题，如由于环境问题而造成的人居环境恶化、过度注重效率而缺乏人性化的空间，这些都源于未对风景采取合理有效的保护利用措施。随着一系列城市问题产生，对人居环境的改善提升引起了普遍的关注。我们应当追求综合的、可持续的发展目标，以一种综合的、整体的方式对既有的风景进行保护和利用，争取使不断变化中的城市在社会、经济、生态等方面得到长远、可持续性的改善与提高。
1.2风景规划是对风景进行保护与利用的有效手段
2009年，IFLA世界理事会通过了《全球风景公约》（GlobaltanCwapeConvention，以下简称《公约》），这体现了全球主要国家对风景规划等相关行为的关注与支持。风景规划是指以管理、提升、保护或恢复风景为目的，负责任的、具有前瞻性的建议或行动制定的过程。《公约》中指出了风景规划的四大任务：管理风景、提升风景、保护风景、恢复风景，这四大任务也是风景规划的基本内涵。《公约》的颁布可以促使各国更为有效地保护、规划、设计以及可持续性地对各自的风景进行管理，促进人居环境的品质得到全面、有效的改善与提升。
2风景规划的性质
风景规划性质是一种以土地为作用对象的调控，以土地利用方式作为规划的控制手段，是一项理念较为先进的规划，与传统意义上的城市空间规划或土地利用类规划不同，具有自然与社会的双重属性，更注重人的体验品质的提升。风景规划在英国等欧洲国家推行甚广，在我国探索较晚，目前内容大多涉及具体的操作技术层面，对风景规划的理论以及风景规划的制度与体系的探索较少。
3英国风景规划研究
在风景规划领域，英国具有丰富的历史和技术体系。在20世纪中叶的英国，业界就早已认识到合理保护与利用既有风景资源的重要性。同时英国风景规划体系所适用的背景与我国类似，对我国风景规划的发展具有借鉴性，如与我国一样，英国有丰富的历史以及自然资源，有着与我国相似的人口密度，其现行规划体系中强调中央政府在规划管理与控制上的绝对权威与我国近20年来形成的自上而下、逐级编制逐级审批的固定关系相似。
本文基于土地利用对英国风景规划的相关内容进行研究与分析，其风景规划包括形式多样的开放空间规划、对纪念物及历史环境的保护规划、眺望景色的保护规划等，在现行规划体系内主要是法定规划的部分内容或章节和非法定规划的建设指引或导则这两种方式被贯彻执行，内容也多以平衡各方面利益为出发点。
3.1英国风景规划发展概述
英国的风景规划起源于私人景观的设计，经过特征明显的三个阶段，即开放空间规划阶段、战后经济恢复与风景规划领域拓展阶段（风景规划师参与到多个项目类型中）、风景规划体系完善与补充阶段，最终形成了以法定规划专项内容、专项规划、景观特征评估（LCA）等多方面内容为核心的风景规划体系。
3.1.11877年至20世纪50年代
开放空间规划阶段。1877年英国开始提出具有现代性的开放空间概念，在1877年的《大都市开放空间法》（Metropolitan Open SpaceAct）和1906年的《开放空间法》（Open Space Act）中均有所提及。法案提出城市改造有两种不同的手段方法，一种是公园建设，另一种是地产开发项目、贫民窟的改善。英国在定义开放空间时，尤其重视控制建筑密度，力求塑造具备休闲、娱乐、康体等多种使用功能的开放空间。不过早期对开放空间的关注受限于单一的模块发展意图，只注重公园、广场的建设。直到霍华德“田园城市”理论的出现，业界才开始意识到要对城市进行整体层面的开放空间规划与建设。
3.1.220世纪50年代至80年代
战后经济恢复与风景规划领域拓展阶段。20世纪50年代到60年代，战后重建任务迫切，人们大量利用既有资源。在这一时期，住房需求的旺盛带动了房地产项目的大量开发，对风景规划的发展造成了一定的影响。同时，英国国会在这一时期也通过了许多法案，如分别于1947年与1949年所颁布的《城镇和郊区规划法》与《国家公园和乡村通路法案》等，新法案的颁布为风景园林师创造了更加宽泛的事业领域。英国的有志青年们不再仅仅局限于公园、私家花园、林地的设计范畴，而是积极加入到基础设施和风景规划的项目中，如发电厂的规划、未开垦土地的开发、道路的修建等。到了七八十年代，科学的思考对风景规划产生影响。如在英格兰的沃林顿新城的废弃场地上，出现了“仿自然”的景观。1969年英国人麦克哈格（Ian Mcharg）提出了生态规划，出版了颇具影响力的《设计结合自然》（Design withNature）。
3.1.320世纪90年代至今
风景规划体系的完善与补充阶段。20世纪90年代后期，欧盟（EU）推出了一系列与风景规划相关的规定以及新法规。环境评估（EA）得到了新的发展，并颁布了被称为英国风景规划实践核心组成部分的景观特征评估（LCA）标准。可持续发展的重要性为越来越多的英国风景园林师所注重，其价值观从最初单纯追求自然环境的可持续转变为经济、社会、环境三方面的可持续发展。
纵观英国风景园林的演变和发展，发现在英国风景规划事业中，社会群体有着强烈的参与性与引导性。同时由于规划制定机制的灵活性强，社会群体很容易发挥积极的作用。并且出现了社区咨询这种特色的公众参与程序，使得风景规划从调查、到设计、到方案更具有整合性、学科交叉性、协作性，是一种“全球和地方、个人和集体”的综合处理手段。
3.2英国的现行规划体系
3.2.1英国的现行规划体系的建立
以1947年《城乡规划法》的制定为标志。包含三个体系：法律体系、规划编制体系、开发控制体系，三者彼此之间密切联系又相对独立。其中，《城乡规划法》是法律体系的核心，发展规划（DevelopmentPlans）是规划编制体系的核心，发放许可证制度以及对土地活动的控制是开发控制体系的核心。随着规划体系的不断发展，英国的规划编制体系不断完备。2004年，在结合地方政府架构变化、强调发挥政府效能与公众参与、贯彻可持续发展原则的背景下，确立了“新体系”。“新体系”包括一级（国家）、二级（区域）和三级（地方）这三个层面（图1）。一级层面主要以发表规划的政策声明（Planning Policy Statement）为主，为二级、三级层面编制规划提供了指导依据：二级、三级层面，主要编制发展规划用以实施。二级和三级层面的发展规划文件有所不同，二级层面发展规划的主要文件包括社区参与文件和地方发展文件。除此之外，依据实际情况在二级以及三级层面制定了各种补充文件或者规划指引，作为发展规划的补充与细化。
3.2.2英国的规划制度与体系的特点
1）分离土地（物业）的所有权与发展（开发）权。即土地（物业）的所有权可由私人所有，但发展（开发）权必须由政府所有。在英国的开发控制体系中规划政策能够真正发挥作用。实际的操作过程中发展规划并不能够控制土地利用，只能表达包括环境、经济、人口、交通等方面的发展目标与政策，因此要实现发展规划的实际功能必需借助于开发控制体系。其土地开发利用的主要程序为：申请者申请城市的开发活动，依据相关的法规条令、发展规划等，规划部门进行全面考察，派发规划许可证，从而实现对城市土地利用的控制。
2）具有灵活性与现实性。不同于土地利用规划或传统的形态规划，英国的规划编制模式是对总体发展目标的不断落实，既有从中央规划政策说明到区域空间战略再到地方发展框架的政策深化过程，亦有根据不同规划目标而制定的辅助型规划指引。发展目标在从宏观到微观的规划编制过程中不断地进行强化和调整，具有很强的灵活性。在具体的土地开发利用层面，制定需开发建设地区的行动计划，再从城市设计的角度制定可指导实际开发的建设标准与指引，具有很强的现实性。
3）具有完善的规划上诉与督察制度。英国采取指导型规划体系，规划在执行过程中具有自由裁量权，即规划只确定发展目标并制定有关政策来指导开发，規划阶段并不涉及对实际的控制和管理，对实际的控制和管理在开发控制阶段进行。不过自由裁量权也存在弊端，突出的一点是在规划审批过程中的随意性较大。因此英国政府采取规划上诉制度来应对审批过程中的随意性，以制约地方政府的自由裁量权。上诉制度与自由栽量权两者相互督促与配合，确保实现正确的规划意图。同时其规划督察部门的设立也保障了规划意图的实施。
3.3英国风景规划在现行规划体系中的地位和作用
英国的规划体系深受英国法律传统与根植于英国人内心的民主、自由思想观念所影响。同时英国的法律注重实用与经验，只相信被实践检验过的理论。因此，英国并没有成文的宪法，在诉讼与审判中通常以“判例法”作为基本依据，即通过对成功的案例进行借鉴与传承，衍伸到规划体系中，呈现出以自由栽量权为代表的灵活可变的弹性特征。理解这一点对理解英国的风景规划在其规划体系中的作用尤为重要。
英国的风景规划并非是一个独立的法定规划类别，主要依靠两种形式来发挥作用：第一种是在法定规划内以内容或章节的形式出现，例如英国HALTON的地方规划中明确将休闲设施与开敞空间纳入到其规划文本中。然而，地方规划虽是法定规划，但不是开发建设的唯一依据，决策者可根据具体情况对是否依据进行衡量，甚至在必要时可以对某地区的开发规划提出修改，这为规划带来了极大的灵活性。同时为了避免过于随意，将灵活性建立在一个可制约的框架内。第二种是作为规划指引或非法定的补充性规划。这一形式通常是对法定规划的补充和完善，如前文所提，法定规划并不是唯一的依据，风景规划的导则或指引也可对所在地区的开发提出意见。如1945年的《道尔报告》对全国境内的国家公园、杰出自然风景区、乡间小径等风景要素提出了规划指引和建议，这一文件在1949年通过的《国家公园与乡村通行法》中被充分采纳，并划定了全国范围内的国家公园、杰出自然风景区、遗产海岸、其他特殊保护地区、苏格兰国家风景区、国家小径共计6项风景地，对所在地的发展规划编制造成了深远影响（图2）。
综上所述，英国现行规划体系复杂而灵活，风景规划在其体系内的地位和作用可大可小，可强可弱，一般情况下如需单独编制风景规划内容，必然是地方有这方面需求。英国弹性的规划体系重在强调对未来不确定诉求的灵活应对，相信在越来越重视人居环境品质塑造的未来，英国的风景规划会愈发引人瞩目。
3.4英国风景规划特点
3.4.1以土地利用为控制方法，规划内涵丰富
英国法定规划内的风景规划，具有清晰的土地利用对策和解决方案。如绿带政策，通过对城市周边地区土地利用方式进行规划和布置，形成了有力的环城绿带以阻止城市无序蔓延。同时，英国的风景规划内涵丰富。不仅包括景观视觉、自然环境等传统风景规划的诉求，还包括如解决住房问题、提升区域土地经济价值等多方面规划意图。相应地，也正是因为英国的风景规划具备较高的实践价值与内涵，才使其成为英国规划体系内关键的组成部分之一。
3.4.2城市范围内与发展规划科学、有机的结合
以《伦敦视景管理框架》（London View Management Framework）为例，英国的绝大多数城市或历史城镇在编制城市发展规划时都有相类似的规划内容，英国人的视线管理框架并非是纸上谈兵，而是以理性的方式将城市观景点、城市视线通廊、城市标志物这三方面内容进行空间控制，并以图纸为载体对相关建筑物高度、区域建设强度提出建议和指引，这为城市风景的保护提供了依据。虽然在城市范围内这种建议和指引不是土地利用与控制的决定性因素，但对项目的开发与建设仍具有深刻的影响。
3.4.3灵活、合理的规划制度
英国的风景规划制度具有灵活性。如在向政府申请规划许可的过程中，开发商及其他受影响的第三方（如环境保护组织）如果对地方规划部门的规划审批决定存在不同的观点，都可以向中央政府上诉，要求重新审核地方规划部门的规划审批决定。再如，在英国风景设计导则的制定过程中，可以根据当事者的事前协议来灵活地变动工作内容，在艾塞克斯郡的设计导则的制定过程中，将原本只是确定最低标准的设计导则转变为由政界专家协商后所裁定的引导型设计导则。此外，英国的风景规划制度具有合理性。如在规划申请的审批过程中，英国为了确保风景规划作为开发控制管理的政策框架的合理性，将欧盟（EU）的规章制度、中央政府的规划政策文件（PPS）等因素进行全盘考虑，而并非将法定的发展规划作为开发控制管理决策的唯一依据。
3.4.4注重对英国既有景观文化的尊重与再升华
英国是欧洲自然风景园的发源地，英国规划师在进行实践项目时会有针对性地带入这种审美意识，如在项目编制实施过程中，以“自由裁量权”等为代表的实施政策保障了自由的景观文化得以贯彻实施。这与我国相似，由于传统造园方式使本国人民对于美有着独特的认知，這种认知深刻地影响着风景规划的发展。然而一个多世纪以来自然环境、资源等压力日益增大，美学认知已不再是唯一的主导因素，英国和我国的思想意识都在由感性的浪漫主义向理性的实用主义转变。
4总结及对我国风景规划发展的启示
风景规划是具有自然与社会双重属性的规划，是社会发展到一定阶段所必须进行的综合性行动。英国风景规划的既有经验为我国风景规划的发展提供了重要的借鉴意义，如英国通过以土地利用为控制方法、风景规划与发展规划进行科学有机的结合、灵活合理的规划制度等方式，形成了非常严密且合理的规划体系，在这个体系中风景规划可以有效得发挥作用。然而我国的风景规划控制在层次、内容和方式上还需要进一步的完善与发展，其表现形式主要包括以城市绿地系统规划为代表的法定规划内容，以及城市绿道规划、郊野公园规划等带有地方政策性质的规划文件。由于其本身并未与现有城乡规划体系形成良好的结合，缺少风景规划与法定规划的结合，导致控制的内容流于表面。因此如何将风景规划纳入现有的规划体系，对风景进行有效的控制管理，是我国风景规划如何成为一项重要规划行为的关键，也是从根本上对风景进行有效的保护与利用的途径。在规划体系层面，可借鉴英国从国家到区域到地方全面贯彻实施的方式，以及其风景规划主要以具有强大执行力的法定规划的部分章节内容以及建设指引的形式出现的方式，并将我国的风景规划与土地利用规划、城乡规划等其他规划一起产生配合，不断完善规划体系和框架，使其在关键层面发挥最大作用。在技术层面，可借鉴英国伦敦实践的《伦敦视景管理框架》（London view Management Framework），通过具体数值对风景控制的内容进行明确，作为一项建设指引为城市风景的控制与管理提供了新思路，同时在评价体系方面可对英国以LCU为核心的评价体系进行借鉴。这些都为我国风景规划未来的发展提供了宝贵的经验与启示。
