中韩政府信息公开制度比较

    韩双

    摘要：本文采用横向国别的比较方法对中韩两国政府信息公开制度的立法进程、主体界定、内容和程序四个方面进行研究，并得出相关结论。

    关键词：政府信息公开 信息公开制度 中韩比较

    自从1766年瑞典通过《出版自由法》确立政府信息公开制度以来，国外许多国家相继建立了自己的政府信息公开制度。韩国是亚洲最早制定并实施信息公开法的国家。由于中韩同为亚洲近邻，文化上都深受儒家文化熏陶，通过对中韩两国的政府信息公开制度进行比较研究，对思考我国政府信息公开制度中的问题有所裨益。

    1.中韩政府信息公开立法进程比较

    韩国在1996年11月通过《公共机关信息公开法》，并于1998年1月1日施行，从而使韩国成为亚洲第一个制定并在全国实施信息公开制度的国家。韩国的信息公开制度的形成最初源于学术界的讨论。1992年韩国总统选举时，主张当选后制定一部信息公开法的金泳三获胜。1994年，金泳三发布名为行政信息公开指南的政令。1996年11月，该法案被通过，并于当年12月31日公布。

    我国在改革开放后，信息公开无论在理论上还是在实践上、制度上，都有了新进展。1988年中共十三大政治报告宣告：“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，正式确认公民的知情权。90年代后，推行政务公开提上议事日程。中共十五大报告指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开。”十六大明确要求“要认真推行政务公开制度”。但是在法制上，我国有关政府信息公开的规定只是散见于各个单项的法律法规中。1979年至2003年，我国现有规定单项信息公开的法律有60多件，行政法规有220多件，其中规定政务信息公开的法律17件，行政法规67件。2007年1月17日国务院第165次常务会议第492号令，最终通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》），并于2008年5月1日起施行。

    2.中韩政府信息公开中主体界定比较

    2.1 信息公开权利主体的界定比较

    政府信息公开法律关系的权利主体是指依法获取政府信息的任何人。“任何人”都有权请求信息公开的义务主体履行其公开义务。《政府信息公开条例》的第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息……制定本条例。”由此可见，中国政府信息公开的权利主体是所有自然人、法人和非法人组织，由于条例中没有作出“本国”的明确限定，因此可以推断出外国的公民和团体也可以依法获取我国的相关政府信息。相比之下，韩国《公共机关信息公开法》第6条规定：“1、人民有权请求公开信息。2、与外国人信息公开请求有关的事项由总统令规定。”韩国的这条界定信息公开请求权人的规定是以国民主权为基础，但也并不完全排斥外国人的信息公开申请权。对本国人和外国人的信息公开申请权不得有国别歧视已是各国的普遍做法。

    2.2 信息公开义务主体的界定比较

    政府信息公开法律关系的义务主体是指负有公开其职责范围内信息义务的政府机关。《政府信息公开条例》的第三条对信息公开的义务主体作出了规定：“……县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。” 《政府信息公开条例》中的“政府”指的是行政机关，而非一切国家机关。我国的政府信息公开不是以公民的知情权为基础的公开，而是以政府的职权为基础的公开，是政府机关主动赋予自己“公开”的义务。

    韩国的《公共机关信息公开法》对义务主体的界定采用了 “公共机关”(pubhouahtoriyt) 这一较为宽泛的名称。韩国《信息公开法》的第二条第三款规定了“公共机关”的涵义，是指中央与地方政府，根据政府投资机构管理框架法第2条所设立的政府投资机构以及根据总统令确定的其他机构。可见，韩国信息公开法不但适用于国家行政机关，而且适用于国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体及其他公共机关。政府投资机构管理框架法第2条的规定使信息公开法的义务主体范围扩大到政府持股超过50%的企业，而总统令的规定更是将所有学校、129个根据特别法设立的机构、93个中央政府或者地方政府出资超过一半设立的机构、34个医疗机构、1005个中央或者地方政府提供过财政支持的机构均列入信息公开法的适用范围。韩国采用了一种经费标准，即该主体是否以国家财政支持为基础来判断信息公开的义务主体，例如明确地指出“政府投资机构”是义务主体。

    3.中韩政府比较信息公开内容界定

    信息公开内容的范围界定是信息公开制度最核心的部分。《政府信息公开条例》第二条对政府信息作出了明确定义，所谓政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。公开政府信息之前必须依照《中華人民共和国保守国家秘密法》及其他法律法规的相关规定对拟公开的政府信息予以保密审查，原则上涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息不予以公开。

    韩国的信息立法对公开内容进行规定时直接采用了“信息”这样的词汇。韩国《公共机关信息公开法》第二条第一款明确规定“信息”是指公共机关在履行其义务的过程中起草、获得及管理的事项，它们以文书、图画、照片、胶卷、磁带、幻灯片等予以记录。韩国的信息公开立法对需要公开的内容也采取了公开为原则，不公开为例外的立法模式。该法第七条第一款规定了八种非公开的信息，这些信息包括个人信息、团体信息、防卫外交信息、警察信息、审议研讨信息、事务事业执行信息、其他法律法令规定为保密的信息或已列为不予公开的信息以及如被公开，有可能严重危及国民的生命、身体、财产和其他公共安全或利益的信息。

     4.中韩政府信息公开的程序比较

    政府信息公开的程序指的是在各种依法进行的政府信息公开形式中相关的方式、步骤及期限的总称。政府信息公开的方式主要有主动公开和依申请公开两种。《政府公开条例》第10~12条对各级政府信息公开部门在其职责范围内应公开的信息作了列举式的规定，第15~18条对主动公开政府信息的时间、场所、主体、方式作出了明确的规定。《政府公开条例》第十三条规定除依规定应由行政机关主动公开的政府信息以外，公民、法人或者其他组织还可以自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

    韩国《信息公开法》第八条第一款规定，申请人必须以书面的方式向保存、管理该情报的公告机关提出公开申请，第十三条规定:“可以直接处理的情报的请求公开手续由总统令来规定。”韩国《公共机关信息公开法》规定公共机关必须在请求受理之日起15日作出是否公开的决定，如果因为无法避免的事由不能在15内作出决定，则从期限届满之日起，公共机关最多延长15日。如果自请求之日起30日内公共机关未作出决定的话，则视为决定不公开。

     5.比较结论

    5.1 政府信息公开主体界定中方面

    韩国《公共机关信息公开法》规定公共机关有信息公开的义务，“公共机关”包括国家行政机关、政府投资机关、地方自治团体和其他总统设定的机关。此外，根据该法第10条和第5章“补充规则”的规定，国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会等机关也同样负有公开相关信息的义务。由此可见，韩国信息公开的主体极为广泛，几乎所有的公共权力机关都应依照信息公开法的规定公开其保管的信息。而根据我国现有体制，海关、国税、金融等中央垂直系统以及工商、质检、国土、地税等省以下的垂直机关并不是地方政府的组成部门，依照有关规定地方政府对这些部门的信息公开工作是无法进行指导和监督的。《政府公开条例》规定地方政府信息公开主管部门行使职权的范围是“本行政区域”，不是本级政府下属部门。

    5.2 政府信息公开内容界定方面

    国外政府信息公开的内容一般都采用排除式的规定方法，即列举出豁免公开的内容，除此之外的都是政府信息公开的范围。韩国《公共机关信息公开法》规定，信息公开的内容是公共机关在公务中产生、取得并正在管理中的文书、图画、磁带、照片、胶卷、幻灯片以及由网络媒体记录下来的事项。为维护国家利益、公共秩序和第三方利益，韩国对公开获取政府信息的范围规定了限制性条款。韩国信息公开法的第7条规定了8种非公开的信息。《政府公开条例》在公开的内容方面只做了原则性规定，可操作性较差，而且个人隐私概念模糊，缺乏较为详细规定。

    5.3 政府信息公开程序设定方面

    韩国《公共机关信息公开法》规定公共机关必须在请求受理之日起15日内作出是否公开的决定，如果因为无法避免的事由不能在15内作出决定，则从期限届满之日起，公共机关最多延长15日。《政府公开条例》规定的公开申请答复期限与韩国规定的期限大致相同，但是没有明确的紧急情况的处理办法。随着我国公民获取政府信息的权利意识的不断提高，政府机关的工作量不断增大，困难也随之逐渐增多。因此，建立一个统一完整的政府信息公开法律体系、健全完善信息公开的监督和权利救济机制迫在眉睫。

    作者单位：郑州大学信息管理系