基于新能源产业视角的地方政府宏观调控政策研究
柳晶晶
摘要：新能源产业不仅是一种新兴产业，同时也是一种战略产业。传统能源的短缺以及开发利用所引起的环境污染问题日益凸显，新能源的产业发展开始纳入可持续发展战略中，逐渐成为经济增长的新突破口和增长点，对促进低碳经济的发展和产业结构的调整有着重要的意义。然而我国新能源产业虽有显著发展，但目前在技术、成本、相关政策、体制等方面的问题也逐渐显现，新能源产业作为战略性新兴产业面临着机遇与挑战。文章结合佛山市新能源产业发展实际情况，在理论分析与实践探索的基础上，从地方政府行为角度对新能源产业发展进行研究，分析其发展过程中的市场失灵问题，并结合国外新能源产业的发展措施，对地方政府的经济职能重新加以审视，采用理性的态度促进新能源产业的持续健康发展，提出具有建设性的对策促进新能源产业的进一步发展与完善。
关键词：新能源；地方政府政策
一、新能源产业发展的内涵
（一）新能源的界定
新能源一词是相对于传统能源，即石油、煤炭等常规化石能源而言的，世界各国、各组织说法不一，目前并没有形成统一的定义。如最早在1981年联合国新能源和可再生能源会议中明确提出，新能源是以新技术和新材料为基础开发利用的可以持续更新的，实现永续再循环的能源，以不产生大规模的污染和不损害生态环境的可持续循环为其根本特征；可再生能源是使用之后又产生的能源，传统生物质、水力发电等都属于新兴可再生能源范畴。可见，新能源与可再生能源在内涵上存在着交叉部分，就广义的概念而言，它包括太阳能、风能、生物质能，海洋能、地热能、潮汐能等，新能源与可再生能源是一个整体，英文原义为“New Energy Resources”。本文认为新能源是传统能源以外的各种能源形式，属于广义的概念，即新能源等同于可再生能源。新能源的新强调的是相对于工业时代的石化能源利用而言，不仅指新的能源种类，还包括了利用新技术和新方法出现的新的能源利用形态，指的是减少对生态环境的污染，进一步提高能源的利用效率，由此实现能源的可持续性发展的能源。
（二）新能源产业的特征分析
新能源产业作为一种新兴战略产业，主要是基于除煤炭、石油、天然气等传统能源以外的各种能源形式的发现和应用的一种高新技术产业，具体包括新能源形式产品和技术的研发、实验、推广、应用以及生产等活动。一方面新能源产业具有供给性与创造性，人们可以从新能源产业中得到社会生产生活中所需的能源，同时形成于技术创新的新能源产业，源于以新技术、新方新途径为基础的科学研究、实验的推广应用以及生产；另一方面新能源产业具有可持续性与发展性，新能源是可再生能源，能保证产业的持续性，同时随着产业的逐步完善，经济增长对产业的依存度也会极大提高。
（三）新能源产业发展的必要性与可行性
1. 从供应需求来看，传统石化能源已经形成了完整的产业体系，并且带动了制造业、建筑业、化工等行业的发展，但是它不可再生，不能满足日益增长的需求，过度开发利用也加速了它的枯竭。
2. 从生态环境方面来看，传统能源效率低，开发利用所引起的直接环境污染问题就是碳排放和污染物排放量过高。新能源产业的发展有利于保护生态环境，减轻环境保护的压力。
3. 从能源结构方面来看，新能源产业的发展可以有效减少对传统能源的依存度，改变能源的结构以及经济发展模式，对产业结构的优化升级有着重要的意义，实现社会的可持续发展。
二、新能源产业发展现状分析
（一）新能源产业发展的现状
多年来，新能源产业在我国经济建设中的地位显著提高，出现了从国家各部委到地方产业政策相互配套的局面，从“十一五”时期开始相继出台了一些系列新能源产业发展的法规、政策，受到了高度的重视，《节能减排“十二五”规划》中制定了刚性指标，这些刺激政策加速了新能源技术的不断进步，新能源产业规模得到迅速提高。但是从当前实际情况来看，新能源产业的发展陷入了“强位弱势”的境地，多项刚性的约束指标对我国粗放密集型的能源发展方式是一个极大的挑战，2013年我国就消耗了世界 22%的能源，我国能源发展方式必须要转型发展，必须要大力发展新能源产业，提高能源利用效率和优化能源消费结构。
在发展新能源产业的过程中，国家制定了《中华人民共和国可再生能源法》、《新能源和可再生能源发展纲要》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》等法律法规、规划性文件，明确了新能源产业的重要地位。这些政策刺激了产业规模的迅速提高，规模化已经成为我国新能源产业发展的一个趋势。地方政府也相继制定相关政策促进新能源产业政策的发展，更有效地利用资源和保护环境。如广东省佛山市推出《佛山市2015年节能减排低碳发展行动方案》以及《佛山市发展循环经济试点实施方案》，推动制造业绿色低碳循环发展，调整优化能源消费结构，制定《新能源汽车补贴政策2015-2016年佛山最新补贴标准》等政策文件，减少资源消耗和环境成本，促进经济发展与环境生态系统的相互和谐，从而获得经济效益和社会效益。2015年佛山市在市经济科技发展专项资金中安排节能专项资金共650 万元，奖励和补贴范围涵盖节能、资源综合利用、电能替代、节能公共服务、能管中心、能源体系建设、清洁生产和节能考核等共 83 个项目（企业）。根据国家和省十三五规划对新能源装备发展的要求，结合佛山市现有产业基础，制定《佛山市发展新能源装备产业三年行动计划》，促进新能源装备本土化生产和应用。重点发展新一代发电技术、清洁生产等能源改造和智能电网等技术，大力发展光伏电池专用设备、光伏电池及组件、能源改造设备以及逆变器、控制器等产品。在公共交通领域推广新能源汽车方面取得了显著成效，已经基本实现了环保绿色、节能经济的格局（如图1、2）。
（二）新能源产业发展的地方政府行为支持障碍
新能源产业目前处于初期发展阶段，随着产业规模的不断扩大，逐渐显现出在技术、装备、政策和相关体制等诸多问题，我国新能源产业发展面临瓶颈制约。
1. 新能源产业体系薄弱，市场机制缺失
基于能源供求不足，环境恶化的压力，政府出台各种政策文件加以推进新能源的发展，但始终都是处于被动地位，没有形成一个完整的产业。产业目前没有形成一个产业链，领域内大多为科技型中小企业，衍生企业少。如前所述，新能源面临着“强位弱势”的尴尬局面，资金投入不足，受制于国外先进技术、工艺的垄断，在关键技术上又缺乏竞争力，仍严重依赖进口。可见，新能源产业的可持续发展，并非政府的单方面意愿，必须要建立一个完善且规范的市场。
2. 地方政府行为与新能源产业发展之间缺乏协调
新能源产业发展需要多部门、行业和地区之间的协作，但是行业管理松散，政企之间、企业之间缺乏规范的市场准入制度和有效的沟通渠道，导致新能源企业很难进入现有行业，企业之间各自为阵，相关联技术之间投资也不平衡，这种恶性竞争现象的发生，使得企业缺乏实力进行研究生产，制约了产业的发展，造成了新能源企业的昙花一现。此外，新能源产业的监管部门又分属于不同的职能部门和企业，各自利益不同导致难以做到统一协调，理顺政府职能和市场的关系，合理定位政府职能，不过分参与领导市场。
3. 新能源产业政府补贴政策与税收政策不完善
针对新能源发展的技术研发投入不足，地方政府制订了相关的补贴政策，但是目前新能源补贴程序不完善，政府的补贴行为不单纯是补贴者与被补贴者之间的单一关系，同时缺乏对资金的有效监督，导致补贴资金的使用混乱；对于涉及到新能源的发展只有一些税收的政策规划，缺乏完整的税收政策体系，比如对于新能源装备的进口关税优惠政策只是偏向于新能源的利用。
4. 缺乏立法规范，实际操作性差
现行新能源立法是以调整某一能源行业法律关系的能源单行法为主，缺乏涵盖能源战略、宏观性的调整各能源行业关系的基础性法律，且法律条文可操作性、实施性较差。地方政府也与之配套制定了许多实施细则，也过于空泛。
三、欧洲新能源政策比较对我国新能源的启示
作为新能源发展的先行者，欧盟将促进欧洲新能源的发展作为应对气候变化的重要手段，从《全球可再生能源统计报告2012》中可以看出，欧洲新能源所占能源的比例居于世界领先水平，虽然《2014国际可再生能源发展报告》中显示，欧洲新能源增长势头减弱，但是政策调整和创新进程加快。比如德国着手修订法律计划从“固定电价”转向“固定补贴”，英国也开始实施电力市场改革，对新能源发电引入差价合约。这些对于我国正处于快速发展期的新能源行业具有较好的借鉴意义。首先完善的法律体系作为支撑，比如新能源的运输、发电等有专门的立法；其次，利用政策引导和促进新能源的发展，必须逐步建立相关补贴制度，避免投资、生产、消费补贴政策的结构失衡；最后，明确新能源发展目标，借鉴国外成熟发展模式，设立试点循序渐进推广试验，构建适合自身实际的新能源发展模式。
四、地方政府促进新能源产业发展的优化
政府在发展新能源的过程中需从被动地位变主动地位。基于常规能源供给不足和生态环境污染导致被动地发展新能源，政府将新能源的发展作为新的经济增长点则是被动的发展新能源产业，将新能源补充能源地位提升到替代能源地位，最后到主导能源地位，实现新能源产业的持续健康发展。
1. 构建平衡各方利益的市场机制
公平分配新能源发展中的环境利益及其相关各主体之间的经济利益，地方政府职能要培养和维护良好的市场环境，利用市场调控机制在灵敏的价格调节机制、优胜劣汰机制方面的优势可以更全面地体现新能源除了本身经济价值以外的外部规模经济效益与生态价值，因此地方政府可以从资金、政策、税收、补贴等各方面保证新能源有效实施，同时鼓励公众积极参与新能源产业中去，支撑其他相关产业、企业的发展。
2. 完善新能源项目的投融资机制
当前，新能源行业发展的技术水平较低，资金投入缺乏，对国外的技术和资金依赖较大，加快新能源投资领域的市场化，创造各种条件鼓励商业银行、股票、民间资本等进入新能源发展市场， 新能源发展融资来源多元化的机制是未来新能源发展的重要保障措施。
3. 制定灵活的财税政策，调整新能源补贴机制
新能源产业是一个依靠政府扶持而成长起来的产业，应尽量减少对国外市场的依赖，加快完善鼓励新能源发展的财政补贴制度，加大财政对新能源发展的投入，并持续提供政策引导与财政支持，在项目开发运营成本仍然较高的情况下，使企业能够有长期稳定的合理回报，从而吸引投资人的积极参与，进而推动行业的发展。
4. 完善相关法律法规，明晰各个市场主体的权利与义务
充分利用市场机制促进新能源科学、高效地发展，优化投资、生产、消费三大补贴政策，避免补贴结构失衡，制定更为细致的法律法规，逐渐促进补贴政策法律化。
参考文献：
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基金项目：佛山市新能源产业市场宏观调控机制及制度研究——与欧美新能源政策比较，2015-KJZX154。
（作者单位：顺德职业技术学院）
