南昌市农村土地承包经营权确权登记颁证工作调研报告

    张嫒++谢强强

    [提 要]基于课题组对南昌市土地确权工作的调研，总结了南昌市开展土地确权工作的主要做法，并指出其工作中存在的主要问题，在此基础上，提出推进土地确权工作的几点建议。

    [关键词]土地确权；问题；建议

    [作者简介]张嫒（1989—），女，江西农业大学人文与公共管理学院研究生，研究方向为政府治理；谢强强（1992—）男，江西农业大学人文与公共管理学院研究生，研究方向为政府治理。（江西南昌 330045）

    一、问题提出

    农村土地承包经营权确权登记颁证工作（以下简称土地确权）是进一步完善农村土地承包关系，真正“还权赋能”于农民，保障农民土地权益，深化农村改革，促进农业现代化发展的一项系统工程。近年来，中央高度重视农村土地确权工作，2013年中央一号文件、十八届三中全会决定都明确提出要全面开展农村土地确权工作。按照中央部署，结合自身实际情况，江西省出台了一系列有关土地确权的配套文件，旨在明确土地确权工作方向。南昌市作为江西省农村土地确权工作试点区，其土地确权工作走在全省前列。为全面了解南昌市各试点县土地确权工作是如何开展的？土地确权工作遇到哪些问题？土地确权工作是否真正合民心、顺民意、惠农民？江西农业大学土地确权课题组于2014年10月至2014年12月深入南昌县、新建县和安义县土地确权试点村开展调研。

    本次调研共发放“江西省农地承包经营确权登记工作情况问卷”140份，回收问卷135份，有效问卷131份，问卷有效回收率97%。除采取问卷调查法外，课题组还通过座谈会、实地考察与农户交流等方式，对南昌市试点村的土地确权工作进行了解。

    二、南昌市土地确权的主要做法

    1.强化组织机构

    土地确权工作是一项系统复杂的工程，单独依靠农业部门难以完成，需要通过精心的组织、部署，将责任和任务分解到各级政府。为此，各试点县成立了以县委主要领导任组长，县级其他相关部门负责人及所属各乡镇党主要领导为成员的土地确权工作领导小组，各试点县领导小组负责编制了本县土地确权工作的实施方案，分解任务、明确进度、定期检查。各村级成立相应的土地确权工作实施小组。这就形成了县、乡、村三级层层负责，做到确权工作有人抓，有人管，形成齐抓共管的局面。

    2.规范操作方法

    为推进土地确权工作顺利开展，做到确权工作不留后遗症。各试点县依据土地确权工作的相关法律法规，从自身实际情况出发，出台了《农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，就确权工作基本原则、工作目标、工作内容、工作步骤、工作要求等提出了明确要求。且各试点县在确权登记过程中严格按照《农村土地承包经营权确权登记颁证工作标准汇编》规定的要素编码、数据登记规则、资料整理存档规则，开展登记工作。此外，各试点县针对国土部门“二调”成果图，影像图模糊不清，难以清楚地分辨土地四至的状况，重新通过市场机制，选择专业的航拍公司，按照1：1000的比例重新航拍，并根据航拍结果绘制影像图，保证勾图的准确性。提高了土地确权工作的科学性和准确性。

    三、南昌市土地确权工作存在的主要问题

    1.农民对土地确权认识不到位，对土地确权工作缺乏信任

    国家开展土地确权登记颁证工作的根本目的是为了稳定农民的土地承包经营权，保护农民的土地权益，促进农业发展，实现农民增收，维护农村稳定和社会和谐，是一项重大的惠民举措。但对获取的调研数据进行分析，发现67%的农民不清楚土地确权意义；66%的农民不清楚土地确权证书带来的具体好处。此外，农民对土地确权顾虑重重，担心土地确权会造成承包期内土地难以调整（所占比例19%）、担心土地确权会增加额外（所占比例21%）、担心土地确权会减少农业补贴（所占比例23%）、担心土地确权证书的好处不能兑现（所占比例15%），还有22%的农民对土地确权存在其他顾虑，如担心二轮承包时未登记或少登记的地块、土地面积，在这次土地确权工作中会被集体收走；担心因户口已经迁走，已有土地会在本次确权工作中丧失等等。

    由此可见，农民对土地确权的认识与国家开展土地确权工作的初衷存在很大的偏差。

    2.基层干部对土地确权工作的积极性不高

    基层干部对本村的村情、村貌比较了解，是连接上级主管部门与农民的重要纽带，在土地确权工作中起着关键性作用，其积极性对土地确权工作有重要影响。调研了解到，村干部对开展土地确权工作存在以下几点担忧、顾虑：（1）开展土地确权工作可能会引发潜在的土地权属纠纷，破坏本村的稳定局势；（2）土地确权工作摸底阶段，需要登记的地块数量多，面积大，涉及到的农户多，登记工作的程序复杂，这就需要大量有责任心、有业务能力、了解村情的农村干部，而目前主要的村干部数量少，变动频繁，难以胜任这项工作，加上土地确权工作的务工补助少，难以调动大家土地确权工作的积极性；（3）土地确权工作涉及到实地测量登记规则和登记技术、档案归档、数据电子化录入等，工作繁琐，任务重，大部分村干部对此业务不熟，担心做不好这些工作，存在畏难情绪。这些担忧、顾虑致使村干部对土地确权工作怀有畏难情绪、抱有观望态度，致使其工作积极性不高。

    3.土地纠纷调处机制发挥作用不明显

    按照《农村土地承包法》的相关规定，农民可通过农民间的自主协商、农村土地承包调解委员会、仲裁委员会、人民法院等途径解决土地纠纷问题。根据农民对“如何解决土地确权过程中发生的纠纷？”这一问题的回答进行分析发现，选择由村（组）干部协调解决、法律诉讼解决、政府主管部门仲裁解决、村（组）群众大会商议解决、村土地确权理事会协商解决、其他方式解决的比例分别是69%、0%、0%、22%、4%和5%。针对没有农民选择法律诉讼和政府部门仲裁方式解决土地确权过程中产生的纠纷，人民法院采取诉讼方式解决土地纠纷的成本高且时间长，而仲裁委员会目前符合上岗条件、具备专业素质的仲裁员数量有限，难以及时、有效的解决土地纠纷，因此农民不乐于接受这两种土地纠纷解决机制。由此可见，当前土地纠纷调处机制发挥作用不明显。

    4.土地确权工作进度缓慢，质量难以保障

    按照江西省、南昌市土地确权工作有关要求，在“依法依规，规范操作、按户确权，保持稳定、试点先行，有序推进、分类实施，民主协商、统一部署，分工负责”的基本原则下，各试点区于“2014年年底前基本完成确权登记颁证工作，2015年年底前确权登记颁证工作全面完成并检验验收”。相关单位不仅要保证确权登记进度，还要保证确权登记工作的质量能够经得住上级部门、人民群众、历史的检验。然而，截止到调研结束（2014年12月底），部分试点村土地确权工作仍停留在摸底阶段，个别试点村的土地确权工作甚至尚未开展。除此之外，部分试点村为了简化工作程序、超赶上级规定的完成期限，不按既定的规范流程开展土地确权工作，例如：南昌市某村开展土地确权登记颁证工作过程中仅依据现存的历史资料对土地进行摸底，并没有对现有土地面积、四至情况进行实地测量和考察。此外，57%的农民反映，在入户进行承包地块权属调查阶段，本人（或家人）并没有亲自确认过。

    5.土地确权对土地流转的预期效果不明显

    土地确权是土地流转的前提条件，确权的目的就是让农民吃上定心丸，消除农民进行土地流转的后顾之忧。但是，对农民最希望从土地确权证获得的好处进行调查，发现排在前三位的是耕作保障（占31%）、稳定土地权利（占27%）、用土地抵押贷款（占12%），而希望通过确权证获取流转土地时带来收益的比重仅为10%。可见，农民对土地确权证能带来流转土地收益的期望并不高，换句话说，即使颁发了土地确权证，农民的土地流转意愿并不强烈，加上当前留守在农村的人口以妇女、老人、小孩为主，处于就业市场的不利地位，只能转而依赖土地，从事传统的耕作，维持基本生计。且当前农村的社会保障机制不健全，导致农民视土地为“命根子”的传统观念难以消除，对土地重视和依赖度高，土地的社会保障功能难以短时间内得到改变。因此，土地确权可能并不会像预期那样带来大规模的土地流转。

    三、推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的建议

    针对目前南昌市各试点村土地确权工作过程中存在的主要问题，提出以下几点建议：

    1.加强宣传，提高农民对土地确权工作的认识

    积极宣传农村土地承包法、中央一号文件和现有土地确权相关法律法规等，并就土地确权的意义、好处等进行重点宣传，让农民了解土地确权是一项惠民工程，消除他们因认识不到位对土地确权工作产生的各种顾虑，调动其参与土地确权工作的积极性，为开展土地确权工作营造良好的思想氛围，打下良好的群众基础。就目前而言，土地确权的宣传应该从当前农村的实际情况出发，拓展宣传渠道，创新宣传形式，提高宣传效果。首先，通过召开全体村民会议或村民代表会议宣传土地确权的相关内容、实施步骤、意义，按户签名领取统一印制的土地确权的相关宣传资料；其次，基层干部入户宣传，以通俗易懂地语言，向文化程度低、阅读和理解能力弱的留守妇女和老人讲解土地确权的意义、好处等；再次，利用电话或者现代网络工具（QQ、微信等），与全家外出务工的农户联系，告知其土地确权登记颁证工作的相关法律法规、政策，保证农户的知情权、参与权；最后，充分利用广播、电视、村务公开栏、农村各种集市，以农民喜闻乐见的形式宣传土地确权工作的相关事宜。

    2.加强培训，消除顾虑，提高基层干部土地确权工作的积极性

    搞好土地确权登记颁证工作离不开基层干部，尤其是村干部。村干部的积极性直接影响到土地确权工作的进展。提高村干部土地确权工作的积极性，需要从影响其积极性的因素着手，加强培训，消除顾虑，让其敢于、勇于、乐于开展土地确权工作。具体来说，可以从以下几方面提高其工作积极性：（1）扩大工作队伍，补助参与土地确权工作人员的误工费用。鼓励现任和退任的村干部、老党员、大学生村官及责任心强、了解村情民意的村民加入到本村土地确权工作小组，缓解村级组织开展土地确权登记工作人员不足的问题，同时将参与土地确权参与人员的误工费用纳入政府财政预算，给予适当补助，提高村干部工作的积极性；（2）加强村干部土地确权工作的业务知识培训，制定操作性强、实用性强的的规程。加强村干部及相关成员对土地确权登记规则、档案管理等方面的业务能力培训，消除其开展土地确权工作的畏难情绪。同时，总结各村在开展土地确权工作中探索出来的科学有效、操作简便、实用性强的地籍调查测量方法和技术，组织各村村干部集中学习。

    3.多举措促进土地纠纷调处机制发挥作用

    有效化解和妥善处理土地权属纠纷，有助于促进土地确权工作地顺利开展。针对目前通过农民间自主协商和调解解决土地纠纷的可能性小，而通过法院诉讼解决土地纠纷成本高、时间长，不乐于被农民接受的现状，这有必要通过仲裁方式来解决当前的土地纠纷问题。要使通过仲裁解决土地纠纷的结果是公平公正的，符合民心、顺应民意的，关键是要选拔优秀的仲裁员。首先需要加强仲裁员的业务能力培训，重点学习《农村土地承包法》、《农村土地纠纷承包经营纠纷调节仲裁法》等相关法律、法规，让其知法、懂法、用法；其次严格实行农村土地纠纷仲裁员资格考试制度，选聘考试合格，具有农村土地纠纷调解经验人员从事仲裁工作；最后，将仲裁工作有关经费纳入财政预算，不断完善仲裁制度、基础设施建设，改善仲裁员的待遇水平，确保“有人理事，有钱办事，有能力成事”，促进农村土地纠纷的解决。

    4.依法依规、加强监督，确保工作质量和进度

    目前，距离全面验收土地确权工作所剩时间不多，时间紧、任务重、责任大，需要加快土地确权工作的步伐。首先，要把握国家政策精神，制定符合农村实际情况的工作措施，依法依规开展土地确权登记颁证工作。基层单位要理解和吃透国家、上级组织关于土地确权工作的法规，从本村实际情况出发，积极探索出切实可行的工作制度和方法。其次，对土地确权工作要加强指导、监督、考核。南昌市各试点县土地确权工作领导小组要经常深入所管辖区域，做好指导和督促工作，及时掌握工作进度，及时发现试点地区开展土地确权工作出现的问题，并提出相应的解决办法，不能解决的问题，及时向市级分管部门报告。并严格考核制度，明确奖惩，对认真开展、按质按量完成土地确权工作组织，要给予物质和精神奖励，对敷衍了事、弄虚作假完成土地确权工作组织，要加大惩处力度，并追究相应组织和人员的责任。

    5.健全社会保障，提高土地流转收益，鼓励农民流转土地

    中央和地方政府要相互配合，建立覆盖面广、保障齐全的农村社会保障制度。将农村居民的最低生活保障、医疗保障、养老保障等制度纳入中央财政预算内，地方政府在此基础上，根据本区域的实际情况，进一步完善各项社会保障制度。通过健全的社会保障制度，降低农民对土地的依赖度，消除土地的社会保障功能，同时政府要积极探索土地流转机制，将土地这一生产要素纳入市场运行机制中，提高土地流转收益，鼓励和引导农民有序流转土地。

    [参考文献]

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    [3]郧文聚.打通“最后一公里”——从土地整治视角看农村集体土地确权登记工作的意义[J].中国土地，2012，（7）.

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    [责任编辑：李佳佳]