我国海洋渔业资源可持续发展的法律对策

    戴瑛　孙萌

    摘 要：在当今经济全球化的大环境下，海洋渔业在社会经济发展中的地位日益提升，保护我国海洋渔业可持续发展问题显得尤为重要。认清我国海洋渔业资源的现状，结合我国国情，充分借鉴国外海洋渔业立法的优秀成果，完善法律体系，为我国渔业经济的健康持续发展提出可行性的建议。

    关键词：海洋渔业资源；可持续发展；法律

    近年来，海洋渔业经济在我国经济发展中的作用越来越重要，与此同时，海洋渔业的发展也越来越受资源、环境的影响和限制。例如，过度捕捞导致鱼类资源紧缺，养殖水域环境遭受严重破坏，捕捞成本和养殖成本显著提高等等，从而导致渔业经济可持续发展受到严重制约，这就需要根据我国实际情况建立合理有序的海洋渔业法律体系。

    1 我国海洋渔业资源的现状

    海洋渔业包含了两个方面的内容：一是“海洋”层面，海洋渔业的发展一定离不开海洋环境，海洋环境是其发展的基础。二是“渔业层面”，海洋渔业是渔业的一部分，两者是紧密相关的。我国海域的海洋生物资源约有20 278种，其中近海生物约有10 000多种，包括鱼类1 500种。据统计，我国近海和外海渔业最大捕获量是735万t。渤海，黄海，东海和南海共同组成了我国近海海域渔业区，同时，四个海区及其海岸带区域是我国重要的石油、港口、水产、盐业和旅游经济区。随着我国对海产品的需求和捕捞强度的加大，近海渔业资源已不能满足我国的消费需求，我国的远洋渔业有效地弥补了这一“漏洞”。从1985年赴西非捕鱼，我国远洋渔业也面临着各方面的多重压力[1]。

    我国渔业资源（是指具有开发利用价值的鱼、蟹、贝，藻和海兽类等经济动植物的总体。又称，水产资源，分为内陆水域渔业资源和海洋渔业资源两大类。）日益衰退，造成的原因有许多，其中盲目开发、违法捕捞是资源衰退的主要原因之一。

    1.1 海洋渔业资源

    过度的海洋捕捞造成海产品资源紧缺，主要表现：第一，中、上层优质鱼类，如大黄鱼、小黄鱼的数量急剧减少，已经形不成渔汛，随之更多鱼群呈现出小龄化的趋势；第二，过度的捕捞也造成鱼类的产卵地和栖息地加速缩小，因此导致渔业资源整体退化。往昔的“出海撒渔网，归来鱼满仓”的场景已不复存在了，渔民不得不冒着生命危险到远处捕鱼，导致出现与邻国渔民争抢、被邻国处罚甚至扣押的事件。另外，海洋环境污染的严重程度，随之也加快了海洋渔业资源的衰退。我国超标排污的区域主要分布在河流的入海口处的沿海经济城市，为了经济的快速发展，其代价就是严重影响了渔业资源的再生能力。

    1.2 水产养殖资源

    水产养殖业衰退的重要原因之一是养殖水域生态环境的破坏。生活废水、工业污水的无经处理，无节制地排放到河流，从而导致水体环境恶化，养殖成本增加；同时，水产养殖业的发展片面地追求效益，缺乏科学合理的布局，造成病毒、细菌的增加，水质变差，出现“养什么，死什么”的现象。环境污染的问题在我国渔业方面危害很大，我国人口众多的地区水域大都呈现出富营养化的状况，全国有水质监测的河流1 200多条，受污染的有850多条，自上世纪90年代以来，我国水域就发生过范围大、毒性强的赤潮，尤其是大、中城市郊区的水域养殖受损更加严重。

    2 我国海洋渔业资源可持续发展存在的问题

    2.1 海洋渔业基础设施薄弱

    渔船装备差、渔港建设滞后是渔业基础设施薄弱方面的主要体现，这一薄弱环节严重制约着渔业的开发与利用。

    以我国海南省为例，多旧小渔船，抗风能力差。据有关数据表明，海南省共有2万多艘渔船，大中型能够到外海捕捞的渔船仅占总数的6%，多数是旧小木质渔船，占总数的81.4%。这些旧小渔船在近海作业，捕鱼量较小，如果去外海捕捞则存在极大的安全风险。此外，据统计，2013年环渤海地区的四个省市沿海渔港共37个，占全国渔港总数的四分之一，这与其超过全国一半的海洋渔业增长值不相协调。另外，渔港防灾能力较差，2013年辽宁省、山东省受风暴潮、海冰等灾害的影响，导致渔港等沿海工程设施毁坏，水产养殖受灾经济损失巨大。

    2.2 海洋渔业发展空间受到限制

    近年来，随着经济的飞速发展有越来越多的商业区、工业区进行扩建，挤占海洋及渔业发展空间的现象也越来越严重。例如，在沿海地区的城市，在用地需求猛增、土地价格猛涨的利益驱使下，填海造地1用于建设楼房、机场、港口工程等等，这些建筑不仅破坏了沿海地区海域的生态环境，还引发塌陷、海平面上升等极大的安全隐患。大型的施工运输车风尘仆仆地从远处的山头运来成吨成吨的石料，送到海边的施工现场，然后把它们扔入大海，来挡住波涛汹涌的海水，在珠江三角洲的海边施工地，这是随处可见填海造地的场景。据国家海洋局的资料显示，2002年我国围海造地为2 033 hm2，2007年达到13 425 hm2，五年间增加了六倍多。2008年由于《海域使用管理法》的实施，以及在国家海洋等主管部门的努力下，围海造地的势头得到了有效遏制。近期，媒体曝光了在深圳填海区出现了地面沉降现象，记者在深圳填海区建造的某些小区调查发现，这里楼盘的地面都出现了不同程度的沉降现象，可以清晰地看见楼面底部的裂缝。这些潜在的危险时时刻刻都在提醒着我们，要适度利用海洋空间资源，才能有利于缓解土地供求关系和破坏沿海海洋资源之间的矛盾。因此，要保护海洋渔业资源，为其留出长远发展的空间。

    2.3 过度捕捞阻碍渔业可持续发展

    渔业权包括养殖权和捕捞权，《物权法》第123条规定，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，这是民事基本法对养殖权、捕捞权予以确认。《渔业法》中对这两类权利做了较详细的规定。鉴于海洋渔业属公共资源，大多数捕捞渔民肆无忌惮地使用拖网、刺网，甚至电鱼、毒鱼等掠夺性作业方式，尤其是海底拖网捕鱼，把海底一定大小尺寸范围内的生物一网打尽，对海洋生态系统的损害最大，致使海洋渔业资源遭到毁灭性的破坏。近海的捕捞能力远远大于可捕捞量，在毁坏渔业再生能力的同时也大大地影响了自身的健康持续发展。

    捕捞强度大是目前困扰我国海洋渔业的主要问题，过度捕捞就是捕捞超过系统能够承担的数量的鱼，让它们的数量不足以繁衍和补充种群数量，使整个系统退化。例如我国海洋捕捞的传统优质品种带鱼，由1990年的49.8万t增长到2004年的140.3万t达到巅峰，但之后产量下降，2011年产量降到了111.8万t。而大黄鱼到2010年产量已由19.7万t下降到6.3万t[2]。如今，我国近海渔场依然处于超负荷运作，过度捕捞已持续多年，巨大的捕捞量是依靠捕捞幼鱼资源和经济价值低的劣质鱼种来实现的。

    2.4 我国渔业生产经营能力不足

    我国大多数沿海地区的渔民从事渔业捕捞，但是，由于他们缺少专业的渔业知识，经营的意识较弱，不清楚市场的需求，导致出现“增产不增收”的现象。如在舟山市的捕捞渔民中50岁占了24.28%，30岁以下的只占了12.8%，小学以下学历将近一半，高中以上学历的只有2%左右[3]。同时，渔民的总人数也在逐年下降，主要原因是渔民的人均可支配收入远远低于城镇居民的人均可支配收入，海洋渔业从业人员急剧减少。2012年海洋渔业从业人员减少近百万，专业人员减少近一半，尤其是专业从业人员严重短缺，已无法满足我国现阶段海洋渔业经济发展水平的要求[4]。另外，渔业企业规模小、生产设备落后、保鲜技术较差、产品流通不畅等原因都导致渔业经济效益下降，限制渔民增加收入。

    2.5 渔业方面的科技力量薄弱

    增强渔业科技力量，进行有关渔业技术的专项研究，达到科技提高利润，减少成本的目的，是实现渔业可持续发展的关键环节。我国渔业方面科学技术的发展还远远不够，例如，美国、日本和澳大利亚等国家已建立了海洋渔业生物资源数据库、环境数据库、灾病害防护数据库等，这些国家还建立了海洋渔船船位检测系统，收集渔船作业和航行动态消息，有利于加强管理。21世纪是信息时代，对于提高渔业科学技术的建设是良好的机遇也是严峻的挑战。根据渔业管理和生产发展的需要，利用现代信息技术改造我国传统渔业，必须重视渔业技术的革新，推进渔业科技体制的完善，促进渔业产业升级，加快渔业现代化进程。同时，要科学合理地发展海洋渔业，加快向增殖渔业、远洋渔业和休闲渔业的转型。

    渔业资源是一个复杂的生态系统，有着各种各样的渔业资源。威胁渔业可持续发展除了上述的几大类因素外，还有人类过度开发造成的渔业资源短缺和渔业环境污染，海洋渔业产业发展比较单一等等，由于我国渔业面临着巨大的需求，同时渔业生产水平普遍较低，因此，渔业的可持续发展关乎着我国国民经济的命脉。

    3 法律路径是海洋渔业实现可持续发展的重要保障

    面对如此多的挑战，我国的海洋渔业要持续良好的发展，应当结合我国国情，制定和完善海洋渔业法律体系。我国既有的海洋渔业法律体系形成了两大部分：一是国内法体系，《渔业法》是渔业方面的基本法，其与 《渔业法实施细则》、《渔业行政处罚规定》、《渔业捕捞许可管理规定》等共同构成渔业法律法规体系；二是国际法体系，《联合国海洋法公约》以及我国缔结或参加的国际渔业公约和签订的双边渔业协定[5]。

    3.1 通过立法保障渔业发展，建立渔业保险保障体系

    完善资金、保险等扶助政策，建立渔业互助保险立法。在我国，渔业发展成本大，风险高，往往投入大部分的财力、物力和人力，到最后经常是竹篮打水一场空，我国渔业属于农业，农业保险立法比较落后。全国第一个有关渔业互助保险的立法——《宁波市渔业互助保险管理办法》才于2014年11月1日起实施，它对政府及有关部门的职责、享有财政补贴互保险种及补贴比例的确定、互保组织内部治理、互保组织及投保人的权利义务、互保理赔时限、互保资产的使用及监督管理等方面进行了规定，也是今后渔业互保组织开展活动的法律依据。另外，我国应当根据渔业的生产特点，创新金融产品和服务方式，完善渔业保险支持政策，弥补疫病、资源破坏、环境污染、工程建设等对渔业造成的损害。同时，国家要从政策、资金上给予支持，将渔业纳入用水、用电、用地等方面的优惠政策之中，保障渔业发展。

    3.2 加强保护渔业水域、周边环境如滩涂等方面立法，确保渔业发展空间

    加强渔业立法，促进保护渔业资源提高到法制管理层面。进一步落实有关渔业方面的法律，法规，如征收、征用渔业水域、滩涂，要严格按照《土地管理法》、《物权法》、《海域使用管理法》等相关规定给予补偿。随着我国沿海地区的快速发展，如航道、港口建设等挤压和占用渔业水域、养殖滩涂，水域被污染，渔业资源赖以生产的发展空间显著缩小。对此，我们应该加大对渔业资源环境养护、病害防治、安全监管等方面的支持力度，制定渔业保护救助政策，打击非法占用渔业用地行为，从而有效地管理和养护渔业资源可持续发展。

    3.3 完善渔业相关捕捞管理制度，保护渔业资源

    《物权法》中指出，捕捞权属于渔业权的重要组成部分，但是法律上并没有对渔业捕捞权作出明确的解释。2013年6月25日，国务院发布《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》中表明，要完善捕捞业准入制度，严控近海捕捞强度。严厉查处“三无”（无捕捞许可证、无船舶登记证书、无船舶检验证书），“大机小标”（实际功率大于铭牌标定功率）等违法行为。因此，要明确海洋渔业捕捞权，实行渔业管理体制的改革，从根本上保护渔业资源健康可持续发展。

    3.4 构建海洋渔业保护与开发的对外合作机制，加强国际交流与合作

    我国是《联合国海洋法公约》的加入国，遵守其规则进行海洋渔业作业，秉承认真积极的态度履行《联合国海洋法公约》规定的义务[6]，同时，我国也与周边国家如日本、韩国签订了中日、中韩渔业协定，这为维护我国渔业合法利益，实现渔业可持续发展奠定了基础。加强与周边国家的沟通与合作，保护共有的渔业资源合理开发利用，除此之外，我国应当不仅加快研究世界主要渔业大国和邻国的渔业政策、目标和实施策略，还要积极主动地与相邻国家进行协商，避免与他国产生渔业纠纷甚至是争端。与他国进行友好合作，承担起与其他国家共同建立世界渔业新秩序的责任，促进渔业发展，推动我国实现渔业可持续发展的目标。

    4 结语

    我国海洋渔业可持续发展面临着来自各个方面的挑战，国际海洋法律制度的改革和相邻国家强烈的海洋意识，自身资源破坏和环境污染，使我国不得不加强完善相应的法律法规，为海洋渔业的持续发展奠定基础[7]。同时，要求政府采取各项措施，加强渔业执法队伍建设，维持渔业正常生产秩序，提高全社会对海洋渔业的认识水平，树立节约海洋渔业资源和保护海洋渔业环境的理念，拓展渔业发展空间，尊重渔业从业人员的劳动成果，促进海洋渔业持续、健康发展。

    参考文献：

    [1]

    田其云.关于海洋资源法义务本位的思考——以权力、权利、义务为视角[J].海洋法苑 2005，（3）：19-24

    [2] 闫海，刘若冰.论海洋渔业捕捞权的法律构造[J].法学园地 2013（10）：30-32

    [3] 王建友. 中国海洋渔区“三渔”问题的突围之途[J].中国渔业经济2013（5）：5-12

    [4] 王建友. 中国海洋渔区“三渔”问题的突围之途[J].中国渔业经济2013（5）：5-12

    [5] 宋旭明，李良才.我国海洋渔业资源养护与管理的法律对策[J].企业家天地，2009（3）：263-264

    [6] 薛桂芳.关于《联合国海洋法公约》对世界与我国渔业影响的探讨[J].海洋湖沼通报，2000（4）：83-89

    [7] 白洋，朱伯玉.公海渔业资源养护和利用国际法律制度研究[J].中国人口资源与环境，2014（6）：171-176