我国社会救助的分类及立法完善

    张琳

    

    摘? ?要：社会救助是保证每一位公民都能获得基本的生存权利乃至发展权利的制度设计。社会救助的分类是否科学影响着社会救助法律制度的制定，也涉及到社会救助效果的发挥。我国学术界一直忽略对社会救助分类的研究。要实现我国社会救助法制化的目标，就需明确社会救助的分类标准，并在此基础上进一步完善我国社会救助相关立法。

    关键词：社会救助;分类;贫困;标准;立法完善

    中图分类号：F061.4;D926? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）35-0190-03

    一、问题的提出

    社会救助，是大多数现代国家社会保障体系的重要组成部分。作为一项托底性基本民生制度，社会救助旨在保证每一位公民都能获得基本的生存权利乃至发展权利。这项制度设计的起点和归宿体现了社会发展和人类的进步。我国政府一直高度重视社会救助制度的构建以及完善，仅从建国以来社会救助制度的发展历程来看，在从计划经济迈向改革开放的过程中，我国社会救助制度实现了以救灾救济为主体进行制度构建向以城市最低生活保障为核心的新型社会救助体系建立的质的飞跃，取得了很多成就，学术界也兴起了研究社会救助的热潮，涌现出一批研究成果。

    尽管如此，我国社会救助制度的发展仍然呈现出政策先行、立法相对滞后的明显特点。直至2014年2月国务院才通过《社会救助暂行办法》，虽确立了我国社会救助制度的基本框架，但其法律位阶较低，内容相对简单，制度不够细化。究其原因，一是社会救助制度构建本身极其复杂，非朝夕能够完成;二是我国社会救助基础理论研究仍存在很多薄弱环节。

    在对现有立法和相关研究成果进行梳理的基础上我们发现，学术界一直忽略了对社会救助分类的研究：第一，不论是关于社会救助的专著还是学术论文，对社会救助类别的描述只是一般性的理论铺垫，至今还未出现专门研究社会救助分类的相关成果;第二，现有研究成果未区分社会救助之分类、体系、内容之间的差异，部分研究甚至将社会救助分类与社会救助内容混为一谈;第三，至今仍未形成关于社会救助分类的划分标准。

    实践表明，越是相对成熟的制度及其立法，其基础理论研究越是扎实。社会救助的分类关系到各项具体社会救助措施的应用，关系到不同社会救助标准的设计等重要问题。应该说，社会救助的分类科学性影响着社会救助法律制度的制定，也涉及到社会救助效果的发挥。因此，要实现我国社会救助法制化的目标，就需明确社会救助的分类标准，并在此基础上进一步完善我国社会救助相关立法。

    二、国内外社会救助的常见分类

    社会救助的分类，是指依据一定的标准对社会救助进行的种类划分。目前，国内外对于社会救助的分类划分并未形成统一标准，角度不同，划分的类型也不同。

    有学者研究了国外社会救助的类型，总结出发达国家的社会救助主要包括普通救助、类别救助和专项救助三种类型。其中，普通救助是针对收入低于最低收入标准的对象而为其提供现金给付;类别救助是针对特定群体提供的现金给付;专项救助是为被救助者提供现金、特定物品或服务的救助方式，又可进一步细分为住房救助和其他专项救助[1]。这三种救助分类的划分标准主要依据如下三类区别标准：一是贫困调查和一般家计调查的差异;二是现金援助和专项救助的差异;三是给予某一收入水平群体中的所有成员的救助和给予特定成员（如长者、残障人士）的救助的差异[2]。这三种救助分类的区别和特点如表1所示。可以看出，国外学者在划分社会救助类型时，同时注重对划分标准的确认及研究。

    我国国内对社会救助分类的研究中，常见的划分方式如下。

    （一）按照社会救助的给付方式进行划分

    一是现金救助。现金救助是直接向救助对象提供现金形式的救助，例如向贫困老年人及儿童提供的生活保障金等。

    二是实物救助。即向符合条件的救助对象提供如食宿、衣物等形式的救助，这种救助的特点是救急难，解决生存危机，往往适用于临时救助场合。

    三是服务救助。是指相关机构通过为救助对象提供就业、法律、培训等方面的服务咨询或服务信息的形式来帮助救助对象的救助形式。

    （二）按照社会救助的项目进行划分

    一是综合救助。综合救助是政府對贫弱者提供多种综合性保障的救助形式，这种救助可能包括为救助对象提供现金或实物，也包括为其提供各种服务信息的救助方式。

    二是专项救助。专项救助是针对救助对象的特殊困难而为其提供特定救助内容的救助形式，常见的如教育救助、住房救助、医疗救助等等。

    （三）按照社会救助提供的状态进行划分

    一是经常性救助。经常性救助主要针对社会中无法摆脱贫困状态的特殊贫困人群，是一种需要长期由政府和社会提供救助，才能维持最低生活需求的救助形式。例如我国的最低生活保障制度，就是由国家和社会按照法定标准和程序向不能维持最低生活水平的公民经常性地提供满足最低生活需要的物质援助制度。

    二是临时紧急性救助。临时救助主要是为低收入者或者因灾致贫者而提供的紧急性和应急性的救助，目的在于帮助这些贫困对象渡过难关，摆脱暂时的生活困境。

    （四）按照社会救助提供的主体进行划分

    一是政府救助。政府救助强调政府作为救助主体，直接主办并承担社会救助经费，依照法定的权限和程序对救助对象提供救助的形式。

    二是民间救助。民间救助强调和鼓励群众之间的互帮互助，这种救助往往是慈善机构和一些公益性民间组织为救助对象提供救助的方式。

    （五）按照造成贫困的原因进行划分

    一是自然灾害致贫救助。这种救助是针对那些因自然、疾病等因素而影响基本生存或给生活造成重大困难的救助对象，由国家和社会采取一定措施给予救助的形式。

    二是非自然灾害致贫救助。这种救助是针对那些因家庭成员失业、患病、死亡等特殊原因造成基本生活困难的救助对象，由国家和社会采取一定措施给予救助的形式。

    除了上述几种常见的分类外，社会救助的分类还有很多其他的方式。例如，按照城乡标准划分，社会救助可分为城市社会救助与农村社会救助;按照社会救助的目标划分，社会救助可分为生存型救助和发展型救助……等等。

    从各国社会救助制度的发展历程来看，不论采取何种标准或方式对社会救助分类进行划分都有一定的合理之处。

    三、我国社会救助分类研究中存在的问题

    对社会救助进行科学的分类将有助于我们设计出更符合实际需要的救助方式、救助措施以及救助的衡量标准，进而建立起针对性更强的社会救助法律制度，丰富我国社会救助制度体系。因而，对社会救助分类的基础理论研究有必要进一步加强和充实。然而，我国社会救助分类研究还存在如下不足。

    第一，基本概念尚未厘清。社会救助的分类不同于社会救助的体系，不同于社会救助的内容。社会救助体系是指国家和社会对贫困群众依法实施社会救助的内容、标准、对象、管理体制、运行机制、资金保障等制度安排的综合[4];社会救助的内容指的是各项具体的社会救助项目;社会救助的分类，则表示不同的社会救助种类。这三个概念的内涵和外延不尽相同，忽略甚至混淆概念之间的差异，将会影响我国新型社会救助体系的建立，并可能导致相关立法因为欠缺针对性而降低社会救助法律制度反贫困功能的发挥。

    第二，对社会救助分类的研究不够深入。一是未能科学地确立社会救助分类的划分标准。前文论及，我国对社会救助类别的划分标准繁多，导致部分救助项目之间存在条块分割问题，整合性较差，增加了社会救助运行的成本。对此，应该提炼相同类别项下社会救助呈现出的共同特征，进而对现有社会救助项目进行整合，提升社会救助的效果。二是没有深入研究贫困的界定方法。科学地界定何谓贫困有助于合理的划分社会救助的类型，而当前我国在界定及衡量是否贫困时主要以收入多少为衡量标准，忽略了因疾病、教育等大额支出而导致贫困的中低收入家庭。这类家庭已成为挣扎在最低生活保障线边缘的新型贫困群体——支出型贫困群体。该群体的家庭刚性支出超出其收入的承受能力，却因没有达到收入型救助的条件而无法被制度所覆盖，从而陷入贫困[5]。虽然目前我国学者已开始关注这类从“收入型贫困”到“支出型贫困”的转变，但对社会救助分类的研究还有很大的提升空间。

    四、明确社会救助分类标准，完善社会救助相关立法

    综上所述，明确社会救助分类的标准，有助于社会救助具体法律制度更具针对性和有效性，从而进一步完善我国社会救助立法体系。

    （一）设计科学的社会救助分类标准

    首先，以贫困为基础标准设计经常性救助和综合性救助法律制度。实践证明，贫困状况是确定社会救助类别和内容的重要因素。一方面，我们要合理确定贫困对象的认定条件，科学设计低收入家庭的收入统计与家计调查方法，摈弃“以钱定人”等主观判断标准，注意考量致贫原因，采取多维度的贫困视角，研究贫困的代际传递问题，区分“收入型贫困”和“支出型贫困”;另一方面，要注重社会救助分类标准的动态调整，在综合考察低保家庭收入、消费、物价等因素的基础上，适时地加以调整，既要考虑到我国经济发展水平和地方政府的财政承受能力，也要考虑到物价和居民生活水平等因素，在全面考量的基础上设计社会救助分类的具体标准。

    其次，以特殊需要为标准设计临时性救助和各类专项救助。不同类型的个体、不同人口规模的家庭，其生活的困难程度和生活需要都是各不相同的。另外，我国经济发展呈现的地区性不均衡的特点，不同地区社会救助工作的发展也呈现出很大差别。对此，应该借鉴国际上的通行做法，以不同个体、家庭的特殊需求为基础设计各项具体的有针对性的救助措施，执行不同的救助标准，实现我国社会救助制度精细化的目标，提升社会救助的效果和能力。

    最后，要在经济发展的基础上，逐步地、有针对性地提高社会救助补助标准。目前我国社会救助的补助标准偏低的问题比较突出，导致社会救助流于形式，无法发挥其该有的制度功能。对此，应该继续加大对社会救助的财政投入，努力实现社会救助补助标准与GDP增长同步提高的目标，以取得最大的社会救助效果。

    （二）发展多元化的社会救助方式

    面对日益复杂的社会风险，我国贫困问题也呈现出多元化和代际转移的新趋势。单一的物质救援是不能解决贫困人口生活困境、满足其多元化需求的。这就要结合社会救助的分类和目标，变单纯物质救助为多元化救助，建立综合性、整体性的社会救助方式。

    一方面，要把握好社会救助“托底线、救急难”的本质特征，通过金钱、实物等方式为贫困人口提供基本生活救助，并开发相应的与之配套的医疗救助、住房救助、教育救助等多方面的社会救助方式;另一方面，在着力改善受助者贫困状况的同时，要关注受助者发展权的实现，要注重开发心理救助、精神救助、能力救助、权利救助等新的救助类型。政府要积极地为受助者提供公平的发展机会，创造各种条件促使受助者提高自身能力，不仅关注贫困者的基本生存，更要通过精神慰藉、心理疏导等方式帮助受助者摆脱精神贫困，促进受助者提升自身能力、积极融入劳动力市场和社会的各种措施，尽力做到精准救助，实现救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化，为受助者提供更加全面和高质量的保障。

    （三）不断完善社会救助法律体系

    社会救助立法是社会救助工作开展的重要保证。社会救助是重要的基本民生保障制度，事关公民基本权利的實现。制度运行需要法律的严格规范，需要立法保驾护航。一方面，要加快制定出台《社会救助法》，通过立法明确社会救助对象、社会救助标准等基本问题，确定社会救助工作中各主体的权责利，落实社会救助程序性规定和监督程序等具体内容;另一方面，还必须关注各专项救助制度立法工作的开展与进行，特别是医疗、教育、住房、就业以及临时救助等几项制度的法律设计。当然，由于法律制度的出台要受制于实践经验的成熟程度，因而，相关立法还需要进一步进行探索，要因地因时制宜，循序渐进的展开。

    最后，充分利用现代化科技手段，加快建设社会救助信息系统。借助计算机互联网技术，依托大数据开发，实现社会救助工作中相关信息的互联互通。建立社会救助信息数据库，开发及应用有助于社会救助工作开展的软件、系统等工具，为准确认定社会救助对象，提升社会救助工作效率，开展社会救助动态管理以及政府决策立法提供参考和技术支持，为社会救助法律的完善奠定基础。

    参考文献：

    [1]? 黄晨熹.社会救助的概念、类型和体制：不同视角的比较[J].华东师范大学学报：哲学社会科学版，2005，（5）：91.

    [2]? Eardley，T.et.al.，1996，Social Assistance in OECD Countries（VolumeI）：Synthesis Report，London：HMSO，27.

    [3]? 黄晨熹.社会救助的概念、类型和体制：不同视角的比较[J].华东师范大学学报：哲学社会科学版，2005，（5）：92.

    [4]? 乐章.社会救助学[M].北京：北京大学出版社，2008.

    [5]? 刘杰，鲁文静，李杨.中国社会救助制度前沿问题——第三届中国社会救助研讨会暨中欧社会救助政策比较研讨会会议综述[J].社会保障研究，2014，（2）：104.