在全面深化改革背景下深入推进法治镇江建设

    周秋琴

    摘? ?要：镇江市根据全面深化改革的新要求，不断深化法治镇江建设，为镇江市全面深化改革提供了有力的法治保障。但由于法治建设是一项复杂的系统性工作，所以全面深化改革中要树立大法治观、推行良法善治和提升法治理念，使镇江市的各项改革在法治的轨道上运行。

    关键词：法治镇江建设;全面深化改革;建设

    中图分类号：D92? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）35-0188-02

    党的十八届三中全会作出了全面深化改革的决定。在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记在讲话中强调，“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”“改革于法有据”成为了新时代处理法治与改革关系的重要准则。十八届四中全会针对全面深化改革这一战略主题，提出了“全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，必须全面推进依法治国”的承接举措。在全面深化改革背景下深入推进法治建设，不仅需要中央层面的统筹和规划，更需要地方的积极参与和努力探索。

    一、深入推进法治镇江市建设是全面深化改革的必然要求

    在新时代，镇江市应根据全面深化改革的新要求，不断深化法治镇江建设，为镇江市全面深化改革提供有力的法治保障。

    （一）有助于增强全面深化改革的法治思维

    近年来，镇江全市上下把全面深化改革作为重大政治任务，紧紧围绕“五个坚持”的改革思路谋划发展，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维，全面深化改革，呈现出持续向纵深推进的良好态势，逐步形成了以法治思维推动全面深化改革的共识和做法。

    （二）有助于完善全面深化改革的制度体系

    镇江市加快推进社会主义法治制度化、规范化、程序化，坚持把制度建设作为推动改革工作的根本保障，提升改革工作的规范性和可操作性，逐步搭建起全面深化改革制度建设的“四梁八柱”。通过完善一系列的制度安排，确保中央和省委重大改革举措在镇江市高质、高效、有序推进。通过了《中共镇江市委关于成立市委全面深化改革領导小组的通知》、《中共镇江市委落实全面深化改革的实施意见》、《全面深化改革重点任务》等一系列涉及全面深化改革的规范性、制度性文件，明确了全面深化改革工作的总体要求、基本原则、重点任务和组织保障等内容，有效提升了全面深化改革工作的规范性和可操作性。在全面深化改革的实践中，既通过改革来完善法治，也用法治来保证改革的正确方向。加强法治保障有助于完善全面深化改革的制度体系。

    （三）有助于优化全面深化改革的法治环境

    当前和今后一个时期是镇江市全面深化改革的关键时期。“经济强”需要以法治来优化投资环境，引项目、促转型;“百姓富”需要以法治彰显公平正义，保护人民群众合法权益;“环境美”需要以法治手段保障生态文明，打击破坏环境行为;“社会文明程度高”需要弘扬法治理念和文明新风，提高市民综合素质和文明素养。法治能够有效保证各项政策措施的严肃性、稳定性和连续性，只有依靠法治，才能为镇江市全面深化改革营造良好的法治环境。

    二、法治镇江建设实践取得的成就

    近年来，镇江市结合市情实际，创新工作举措，不断培育打造法治镇江建设的特色品牌，取得了一定的成绩。

    （一）强化党的领导，注重顶层设计

    镇江市委市政府紧紧围绕中央全面深化改革的总体要求，把发展改革决策同立法决策结合起来，坚持问题导向，发挥立法引领和推动作用。同时，坚持和加强党的领导，在全省乃至全国的设区市中首家以市委文件形式出台《关于加强地方立法工作的意见》，强化党对地方立法工作的领导，明确市委总览全局、协调各方的领导核心作用，在重大决策、立法规划等问题上保证地方立法工作的正确方向，充分发挥了立法在全面深化改革中的引领、推动和保障作用。

    （二）强化科学立法，推动民主立法，提升法治品格

    习近平总书记强调，“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”镇江市围绕法治建设，不断完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展状况，体现全面深化改革的要求。

    2015年7月31日，经江苏省人大常委会批准，镇江市正式获得地方立法权。获得地方立法权之后，镇江市迅速确立了“三大立法主题”：城乡建设与管理、环境和历史文化保护。在立法过程中，坚持“切口小、争议小、涉面广、操作强”的要求，成立专家咨询组，既反映和体现立法工作的客观规律，又找准本地立法实际需要;同时，拓宽公众有序参与立法活动途径，完善民主立法机制，建立立法联系点，以立法反映人民关切、体现人民意愿，真正将全面深化改革的理念融入体现镇江市区域特色与实际需要的地方立法之中，以全面深化改革的理念引导区域法治建设，为经济发展、民生富强、生态保护、文明进步提供了坚实的法律保障。

    （三）坚持依法行政，加快建设法治政府

    依法行政是法治建设的关键、重点、难点所在，镇江依法行政在创新中不断发展。

    一是明晰权力边界。按照“清权、减权、制权、晒权”和“权益法定”原则加大政务公开力度、坚持权力公开透明运行，推出政府部门权力清单制度，依法全面履行政府职能。

    二是完善执法制度。在全省率先推出依法行政工作责任制，完善《镇江市法治政府建设考核评价办法》，制定相应配套制度，形成了一套较为科学规范的行政执法制度体系。

    三是规范执法行为。在全省率先推出标准化执法的基础上，按照“严格规范公正文明”的执法新要求，严格规范执法行为，实现执法依据法定化、执法行为规范化、执法裁量尺度化、执法信息公开化，努力让人民群众在每一件执法活动和每一起案件办理中都能体会到公平正义。

    四是创新执法方式。创新行政执法方式，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励、行政调解、行政合同等非强制性执法手段。

    五是监督执法行为。制定了《镇江市清理审核机关行政权力实施方案》，形成了行政权力网上公开透明运行的领导和工作机制，实现了行政权力网上运行覆盖率的100%，并将行政权力网上公开透明运行情况纳入年度依法行政考核体系。

    （四）坚持公正司法，维护社会公平正义

    市公安局推行“大部门、大警种”制改革和执法办案积分考评。市检察院在全省率先建立监所检察“院处合一”模式。市中级法院深入推进司法责任制改革，全面推行“谁审理、谁裁判、谁负责”。选优配强审判团队，全市基层法院共组建157个“1+N+N”审判团队，严格落实办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，定期组织开展案件质量评查，先后组织开展破产案件、长期未结案件等专项评查，促进审判质效提升。市中级法院以开展“效能革命”为契机，精心打造“执行天网”品牌，组织开展“反规避执行、反消极执行”专项行动、涉民生案件、涉金融案件等集中执行活动，全力破解执行难。

    三、在全面深化改革背景下深入推进法治镇江建设

    （一）树立大法治观推进全面深化改革

    改革的系统性、整体性和协同性决定了法治政府建设也应强调系统性、整体性和协同性。近年来，镇江市法治政府建设虽然取得了显著成就。但长期以来部门法治观主导着法治政府建设，政府法治建设因为碎片化的思维而缺乏整体和系统的推进。全面深化改革要求各级党委、政府树立“大法治观”，防止法治政府建设被部门利益所俘获而阻扰改革。目前，法治政府建設由多个部门承担，各部门自行组织和负责本部门的法治建设，实行“包产到户”式建设。法治政府建设各自为政，没有形成上下左右“一盘棋”的局面。部门法制机构无论在立法还是执法上都存在严重的“屁股决定脑袋”问题，很难超脱部门利益。全面深化改革，需要各级党委、政府树立“大法治观”，站在系统支持和配合改革的高度来谋划和推进法治政府建设。

    （二）用良法善治推进全面深化改革

    法治政府建设必须依法进行，而“依”的“法”，包括国家的宪法、法律、行政法规、国务院部门规章、地方性法规和地方规章以及大量的地方规范性文件。在法治政府建设的具体行动中，所依据的规定多数情况下是将上位法细化后的地方性规定。而镇江市地方性规定主要是三类，一是人大制定的地方性法规，二是政府制定的地方政府规章，三是政府职能部门制定的规范性文件。要强化地方立法能力，不断提升地方立法水平，尤其是地方政府的立法水平，在源头上确保政府法治建设的顺利进行。

    应该说，国家层面、省层面的法治政府建设的具体措施已经十分明了，就看各地如何具体实施了。就地方政府而言，如何根据本市的具体情况，将这些措施因地制宜、有的放矢地具体实行下去是关键。镇江市在这些方面已经有了一些值得推广的做法，比如制定了依法行政的标准、重大行政决策目录、政府法律顾问制度等，目前镇江市委也实行了法律顾问制度。

    （三）提升法治理念推进全面深化改革

    法治政府建设目标的实现和具体措施的实施路径最终要靠人去完成。而人是有思想的，是会受到外界影响和干预的，也会受内化的理念指引的。在法治政府建设过程中，领导干部和国家公务人员的法治理念特别重要，特别是“关键少数”人。镇江市可以在原有的宪法宣誓制度、市政府常务会议集体学法、全市法制干部专题研修班、新任县处级领导干部进行法律法规知识考试等多种形式的领导学法用法制度基础上，进一步创新形式，及时更新学习内容，着重“走心”学习，全面提升我市法制干部专业水平。

    法治政府建设不是政府一家的事情，是全社会共同的事情，群众是基础。政府与人民群众之间的关系，在理论上人民是主人，政府是权力机关的执行机关，实际操作中，政府的行为的相对人基本上都是人民群众，之间必然会有各种各样的矛盾和纠葛，因此，如何化解在法治政府建设过程中产生的纠纷是关键。镇江市实行的“两师”制度、充分挥行政复议作用、行政负责人出庭参加诉讼制度等都是解决问题的好办法。既然法治政府建设需要紧紧依靠广大人民群众的支持与配合，他们的法律水平将影响着法治政府建设的进度和水平，因此，加大普法力度，提升民众的法律信仰是需要着重做的事情，必须依托普法等活动进行全面普法教育。