互联网新闻业务许可与新闻自由
【摘要】对互联网新闻业务实行许可制度始自2000年《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》的出台，近一年来基于《网络安全法》规定精神密集出台的诸项互联网监管的部门规章进一步深化、细化了行政许可与主体责任的事项。互联网新闻业务许可制说明在互联网上不存在从事采编发布和转载新闻的普遍性的权利和自由。新闻传播的管控关涉重大公共利益，具有充分的理据，但也存在明显的缺陷。如果全国人大常委会能够根据《宪法》第六十七条的规定行使“解释宪法”的职权，对相关规定进行解释，将互联网新闻业务纳入行政许可在立法程序上的缺陷则可迎刃而解。
【关键词】新闻业务；行政许可；新闻自由；管理义务；网络服务商
2017年5月初国家互联网信息办公室以第一号令发布部门规章《互联网新闻信息服务管理规定》，曾经引起一些网络用户的惊慌，有的网站以“下月起微信公号未经许可禁发新闻”为标题报道有关消息①。国家网信办作为具有行政管理职能的国务院办事机构，终于获得部门规章制定权，而它发布的第一个规章就是规制新闻服务，可见对此有多重视。这个规章并非横空出世，而是对以前部门规章在新形势下的修改补充和完善，本文对此作一简要回顾和评述。
一、设置互联网新闻业务许可的回顾
“党管媒体”是我国新闻媒体制度的一贯传统。在前互联网时代，所有新闻媒体都直接隶属于各级黨委、政府部门或党领导下的工、青、妇等组织。互联网兴起以后，最先入网的也是官方的传统新闻媒体②。在本世纪初的一些重大新闻事件如国内的南丹矿难、国际的美国“9·11恐袭事件”等，网络新闻传播都产生了非常广泛的、传统媒体所不能企及的影响。与此同时，一些商业网站也加入了传播新闻的行列，由于它们与网民联系广泛、机制灵活，在新闻传播上甚至有后来居上之势。如1999年4月一架韩航货机在上海虹桥机场起飞时失事坠毁，新浪网十数分钟后就发布了简要消息。③此后搜狐、网易等也都各有建树，甚至还发生过某件事哪家网站报道领先的争执。
这样，所有新闻全部由官方媒体报道的局面就可能被打破，人们不难明白这将会发展成什么样的局面。
2000年11月，国务院新闻办公室会同信息产业部制定部门规章设立了互联网站从事登载新闻业务审批制。《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）确定互联网站开展新闻业务必须履行审批手续，并且把可以申请这项业务的互联网站区分为新闻单位建立的新闻网站和综合性非新闻单位网站两类。前者限于中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位以及省、自治区、直辖市和省级政府所在地的直属新闻单位设立，称为“新闻网站”。后者即所谓的门户网站，经批准后只可以登载前列新闻单位的新闻，而不得登载自行采编的新闻和其他来源的新闻。其他互联网站不得从事登载新闻业务。此规定一出，新浪等门户网站的自行采编发布新闻被叫停。
2004年《行政许可法》颁布施行，其中规定法律、行政法规可以设立行政许可（许可与审批同义），部门规章没有设立许可的权限。但同时规定必要时国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。④国务院在清理、废除不必要的行政审批项目的同时，发布《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》共500项，其中第372项就是“互联网站从事登载新闻业务许可”，由国新办实施，从而使得这项行政许可有了上位法依据。
翌年，国新办和信产部又发布《互联网新闻信息服务管理规定》。与《暂行规定》相比，新规章有这样一些新的内容：
一是对规章所规制的“新闻信息”划定了一个范围，“是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”，将规制范围集中到对社会影响最为密切和敏感的时政类新闻上。而需要规制的，不仅有报道，还包括评论。
二是将规制对象从“网站”扩大到“通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息”。电子公告是泛指由用户发送内容的UGC平台⑤，发送信息是指通过今天所说的社交媒体提供新闻。
三是列出了后来被称为“三类资质”的分类：一类资质就是《暂行规定》中的“新闻网站”，它们可以“登载超出本单位已刊登播发的新闻信息”，也就是后来被称为拥有“采编权”的网站；二类资质就是《暂行规定》中的门户网站，它们只能转载“一类资质”网站所隶属的新闻单位的新闻，不得登载自行采编的新闻；三类资质是指较低级别的新闻单位网站，它们从2000年《暂行规定》只许在“新闻网站”设网页提升为可以发布自己已经发布的新闻。另外还特别规定了转载应该签署协议。
2005年版规章实施十多年来，网络空间的传播态势又发生了很大变化。2014年，根据《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，接替国新办负责互联网内容管理的国家网信办将新闻业务许可推广到方兴未艾的微信公众账号，发布了规范性文件《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（微信十条），规定“即时通信工具服务提供者从事公众信息服务活动，应当取得互联网新闻信息服务资质”（第四条）。还规定：
“新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻，取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻。其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻。
“即时通信工具服务提供者应当对可以发布或转载时政类新闻的公众账号加注标识。”（第七条）
网信办接着还公布了380家可供获得新闻业务许可的网站转载其内容的新闻单位名单，即所谓“规范稿源”，其中包括少数政府部门的网站和部分“一类资质”的网站，后来又有增补。⑥
“微信十条”毕竟仅仅是规范性文件，按照《立法法》尚不能进入“法”的范畴。2017年的部门规章《互联网新闻信息服务管理规定》作出了更加完整的规定：
“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可，禁止未经许可或超越许可范围开展互联网新闻信息服务活动。”（第五条）
这就是被解读为“微信公号禁发新闻”的条款。回顾从2005年版规章到“微信十条”的“立法原意”，没错，就是没有新闻业务许可资质的自媒体禁发新闻。不过，转发不是转载，在朋友圈转发“澎湃新闻”“侠客岛”等新闻和评论，人们看到的从内容到版式还是那些新闻公号，那不构成转载。还有，国家机关、学校、公司等官微、公号有关本身业务事项的“权威发布”，在网民看来是“新闻”，有的甚至是“重大新闻”，但并不是采访编制出来的，也不能算新闻。当然，在自己的朋友圈、关注圈范围大家很关注的事情，婚丧红白，访学旅游，通过自媒体告知一下，但是并不具有社会意义，那当然更不算新闻。看来对于何谓新闻、何谓采编和转载，应该会有一个解释性的细则规定。
规章的规制对象是互联网信息服务提供者，根据服务提供者负有安全管理义务的原则⑦，2017年版规章在规定了服务商必须要求用户提供真实身份信息、必须同用户签订权利义务协议等之后规定：
“对用户开设公众账号的，互联网新闻信息服务提供者应当审核其账号信息、服务资质、服务范围等信息，并向所在地省、自治区、直辖市互联网信息办公室分类备案。”（第十四条第二款）
服务者有审核公号用户信息的责任，按照用户“服务资质”“服务范围”来确定用户可以发布什么不可以发布什么。如腾讯微信公众账号，就将个人、企事业和新闻媒体严格区分开来，不是新聞媒体开设的公号，禁止使用“新闻”的名称。按照《微信公众平台服务协议》，用户注册微信公众账号，必须履行账号资质审核和账号名称审核，由腾讯作出认证成功的判断。在不得利用公号发布、传播的内容中，包含有“不符合《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》”这一项，并要求“用户对自己的行为负责”。若用户违反相关法律法规和协议，腾讯有权进行独立判断并随时限制、冻结或终止用户对微信公众账号的使用。
2017年版新规章还有改变的规定，如虽然沿用了2005年版规章规制的“新闻信息”的范围，但删除“时政类新闻”，留下“本规定所称新闻信息，包括……”，使得规制范围更为宽泛⑧；将可以申请互联网新闻信息采编发布服务许可的，不再提新闻单位的级别并且扩大到含新闻单位控股的单位和新闻宣传部门主管的单位，以适应新闻单位与业外资本合资或宣传部门单独设立新闻网站的情况；根据党的十八届三中全会决定等文件提出的政策，规定将对符合条件的服务者实行特殊管理股制度等。
二、行政许可是对普遍自由的排除
本文并非全面介绍我国互联网新闻发布和转载制度，而只是说明，在我国互联网上，从事新闻采编发布和转载的服务一律实行行政许可制。当初国务院“决定”称为“互联网站从事登载新闻业务许可”，现在国家网信办核发的许可证称为“互联网新闻信息服务许可”，两种说法是一致的。
行政许可是行政机关基于维护公共利益的需要而对相对人的特定权利和利益进行调控的规范体系，是现代政府管理社会的一种常见方式。
在行政法学理上，对行政许可的实质有各种解说：“解禁说”认为行政许可是对某种权利和自由普遍性禁止的解除，恢复特定相对人的这种权利和自由；“赋权说”认为行政许可是授予特定相对人某种权利和资格，可以从事某种普通人不能从事的特定活动；“综合说”则认为行政许可对于相对人既是免除某种禁止义务又是授予某种特定权利。好比驾驶汽车要申领执照，这是常见的行政许可：按照“解禁说”，在取得驾照之前相对人驾车是遭到禁止的（即使他有车并且也会开车），领照才使他具有驾车的权利和自由。按照“赋权说”，驾照授予相对人驾车的权利和自由，但是没有驾照的其他人（即使会开车）仍然没有驾车的权利和自由。按照“综合说”，整个社会人群，有驾照的才可以驾车，没有驾照的禁止驾车，禁止驾车的是普遍情况，能够驾车的是特定对象。[1]
所以凡是实行行政许可的项目，就是不存在事先的普遍性的权利和自由，或者这种权利和自由是被禁止的，要以行政许可的方式来予以“赋予”或“解禁”。
我国互联网新闻业务许可制说明，在互联网上不存在从事采编发布和转载新闻的普遍性的权利和自由，或者说这种普遍性的权利和自由是被禁止的，必须有特定行政机关来对特定对象进行授予或者“解除（禁止）”。
互联网新闻业务许可制还不同于汽车驾驶的许可制。汽车驾照是凡经过驾驶培训考试合格的都可以申领，而申请互联网新闻服务的则需要具备相当复杂的条件。如从事新闻采编和发布，在2000年版和2005年版的部门规章里是按照媒体的行政级别来划定的，在2017年新的“管理规定”中则规定：“申请互联网新闻信息采编发布服务许可的，应当是新闻单位（含其控股的单位）或新闻宣传部门主管的单位。”⑨我们知道至今为止我国所有的新闻单位都属于国家所有。这种由特别主体独占的许可是一种特许制（franchise）。
行政许可是以国家强制力为保障的，未经许可而从事必须许可的活动是法律禁止的行为，会受到制裁。较近的案例如2017年初“梨视频”经北京市网信办、公安局、文化市场行政执法总队等进行执法检查认定：
“梨视频在未取得互联网新闻信息服务资质、互联网视听节目服务资质的情况下，通过开设原创栏目、自行采编视频、收集用户上传内容等方式大量发布所谓‘独家时政类视听新闻信息。……属擅自从事互联网新闻信息服务、互联网视听节目服务且情节严重。”责令梨视频立即停止违法违规行为进行全面整改。⑩
实际上，互联网新闻业务许可制是传统媒体许可制的延伸。在前互联网时代，我国所有新闻媒体，报纸、新闻类期刊、电台、电视台乃至乡镇、企事业单位和大专院校的广播站，全部实行许可制，并且有严格的申请条件，如创办报刊必须有主办单位和上级主管单位，创办电台、电视台只有各级政府广电部门才可以。
不过，当时国家并没有设置从事新闻报道的许可，也并没有宣布中国不实行新闻自由。而且有时人们还谈论新闻自由，包括领导人。我的《新闻传播法教程》第一版和第二版就记载了在20世纪末多位领导人指出中国有新闻自由。但人们说的新闻自由，主要是指民众运用现有新闻媒体的表达自由，或者专指新闻媒体和新闻记者进行新闻报道的“自由度”，也就是报道自主度和宽广度。
这在很大程度上是由传统媒体的传播特点决定的。
人们熟知，传统的大众传播形态，传播任何信息和意见，包括新闻信息和评论，都必须经过媒体，而在媒体的各个环节充斥着把关人。而设置媒体在以前不是一件简单的事情，必须建立一定的组织。这样，谁掌握了新闻媒体组织，包括报纸、期刊、电台、电视台，谁也就控制了新闻的传播。
中华人民共和国成立后不久就实现了生产资料的公有化，新闻媒体国有化也成为常态。不过新闻媒体国有化与其他产业的公有化含义是不同的，党和政府把媒体作为宣传喉舌，当然必须置于自己的管控之下。改革开放以后，有不少行业民营资本有很大发展，但是新闻媒体始终是民营资本不容进入的领域。直到2005年国务院以“决定”的方式予以明确界定。
20世纪90年代有一篇论文在批驳“资产阶级自由化”的“新闻自由”时，论述了新闻活动必须经过采集、写作或制作、编辑、传播等一系列环节，因而必须由法人来完成后，提出这样的观点：
“新闻自由是一种法人自由，不是一种自然人的自由；……是一种从事新闻传播活动的专业群体才能够实际享有的自由，不是任何群体都能够实际享有的自由。”
“无产阶级的新闻权利只能以政党权利和国家权利的形式实现，其新闻自由只能表现为无产阶级执政党的新闻自由和无产阶级国家的新闻自由。”[2]
这段论述与传统大众传播的特征吻合，但是用错了法学的基本概念。新闻自由公认属于宪法权利，是针对公共权力而言、要求公共权力予以保障的，其主体只能是公民；国家和执政党不是权利和自由的主体，它们拥有和行使的是权力，确切地说是公共权力。
在我国，新闻传播必须坚持无产阶级党性原则，这就必须由国家特别授予专业群体（新闻媒体单位）进行，其他群体和所有个体想要发布或传播新闻必须通过那些特定专业群体。由于只有新闻媒体单位才拥有新闻传播所需的特定技术装备和专业要求，所以不需要再就新闻传播或新闻采编设立专门的许可。
互联网传播打破了传统大众传播的那些局限。新浪、搜狐并不是作为新闻专业群体而建立的，而是不需要任何特殊准备就参与了新闻传播的行列。UGC功能造就了“人人都是记者”“个个都有话筒和摄像机”的局面，突发消息，瞬息万里，四处转发，八方呼应，而不需要通过任何把关人，遑论到如今任何个人不消多少工夫就可以在网络空间建起一个自媒体。
互联网新闻业务许可制正是为了继续确保党和国家对于新闻传播的管控而推出的。采编和转载的不同准入门槛、三类资质要求、规范稿源……种种精心设计，围绕一个目的，就是新闻传播在网络空间与现实社会必须一个样，都只能限于国家许可的新闻媒体所提供的内容（新闻报道和评论）。
新闻传播，公认具有创建媒介环境、设置议题、形成和引导社会舆论、监督公共权力、传承文化等多种重要功能。在我国，事关践行社会主义核心价值观，弘扬主旋律、释放正能量，掌握意识形态领域的主导权，形成全党和全国各族人民凝聚力和向心力，顺利推进党和国家各项事业等重大公共利益，是定国安邦的大事，列入行政许可符合《行政许可法》的规定。
由于“新闻”的学理概念“新近发生的事实的报道”过于宽泛，不具有可管控性，而且确实有些非公共事务的新闻信息与公共利益关系不大，所以2005年版规章将管控范围集中到对国家政治生活和社会生活影响最为密切和敏感的“时政类新闻”上。而经过实践，可能发现单纯划出“时政类新闻”又过于机械，或有遗漏，于是2017年版规章又将原先“时政类新闻”的范围只是作为管控的重点。新闻的功能是通过传播内容实现的，而内容是否符合公共利益，不可能有一个一成不变的量化标准，而是因时因事因地因人而异，是要综合考量各种因素来确定的。
不具有新闻业务资质的自媒体发布的内容，哪些是属于应予禁止或删除的新闻和评论，哪些是属于可以允許的信息和意见，有时是很难区分的。对此，主管部门拥有自由裁量权。
可见面对现代传播科技和新闻与非新闻的不确定性，网民们仍然拥有交流信息和意见的巨大自由空间，至今我们仍然可以在自媒体上看到不少对于时事的评论。只是其界限很难确定，并且不时会有收放扩缩，如果不小心传播了不许传播的时政类等新闻，主要的不利法律后果就是被删除，情节严重一点的可能被互联网服务者封号、销号。至于传播了违法内容，那就违什么法就按什么法处理，这与违反行政许可是不同性质的问题。
三、建设完备的新闻法治
我国已经基本建成社会主义法律体系，新闻媒体规制和新闻管控必须符合法律体系的整体规范。《行政许可法》是行政法部门的一部基本法律，行政许可的设置和实施必须符合本法规定。
互联网新闻业务许可至今还是以国务院“决定”设置的。按照《行政许可法》的规定，国务院以“决定”设置许可一是具有必要性，二是具有临时性，“国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”（第十四条）从2004年至今，13年过去了，无论如何也不能说还没有到“及时”的时候。行政法规《互联网信息服务管理办法》修订草案征求意见稿发布也已4年多，这个稿本设置了从事互联网新闻信息服务许可，为这项许可的合法性提供了充足依据，但截至目前（编者注：2017年10月）没有进一步的消息。这项工作应该尽快提上议事日程。
笔者还发现，原国家广电总局《广播电视节目制作经营管理规定》（2004）根据《广播电视管理条例》设定的许可制定了广播电视节目制作审批办法，其中规定：“广播电视时政新闻及同类专题、专栏等节目只能由广播电视播出机构制作，其他已取得《广播电视节目制作经营许可证》的机构不得制作时政新闻及同类专题、专栏等广播电视节目。”
2016年，新闻出版广电总局发布《关于进一步加强社会类、娱乐类新闻节目管理的通知》，又把不得制作的范围从时政类新闻扩大到社会类新闻。从“赋权”和“解禁”的观点来看，这条规定就是对普通制作单位制作时政类新闻节目和社会类新闻节目实行普遍禁止，而将制作时政类和社会类新闻节目的权利特别赋予广播电视播出单位即电台、电视台，也就是对后者实行特别许可。这条精神符合我国对新闻特别是时政类等新闻予以管控的原则，但是《广播电视节目制作经营管理规定》只是部门规章，2016年“总局”通知更只是一个规范性文件，无权设置许可；《广播电视管理条例》只是规定了广播电视节目制作许可，并无进一步规定时政类、社会类新闻节目特别许可；有关互联网新闻采编和传播的行政法规和国务院“决定”当然不可以推广到广播电视节目制作的领域。所以这条禁止性规范并无上位法依据。
这个缺陷按照2015年修订以后的《立法法》规定就显得更加鲜明：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范……”
本文前已说明，对于新闻传播的管控关涉重大公共利益，具有充分的理据。但是从法律体系的统一和谐来说，存在着明显的缺陷。如果说，管控时政类等新闻属于实体法的规范，那么目前存在缺陷属于制定法律的程序问题，而从法治的原则来说，两者都是重要的、不可偏废的。
这里涉及一个带有根本性的难点问题是，互联网新闻业务许可、在实质上排除了新闻自由的监管规则，同我国《宪法》规定的“言论出版自由”是不是存在抵触或冲突？如果存在抵触，那么即便是法律、行政法规作出规定，也会发生问题。
在学理上，曾经发生过如何理解“新闻自由”，“出版自由”是否必定包括“新闻自由”等问题的争论，虽然当时多数学者持主张“出版自由”包括“新闻自由”的观点，但是这仍然是传媒法研究中的一个悬案。
不过在我国法律体系中，“出版自由”同“新闻自由”确实是两个不同的概念。我国《宪法》第三十五条规定“公民有言论、出版……的自由”。而香港和澳门两个特别行政区的“基本法”都规定本地居民“享有言论、新闻、出版的自由”。这被认为是中国内地和港澳地区“一国两制”的重要差异之一。
如果全国人大常委会能够根据《宪法》第六十七条的规定，行使该条第一项规定“解释宪法”的职权（这项职权至今还没有行使过），对相关规定进行解释，这将为新闻出版广播电视和互联网等传播媒介法治进程清除了一个难点，将互联网新闻业务纳入行政许可在立法程序上的缺陷也许可以迎刃而解了。
注 释：
①搜狐网2017-05-03http：//www.sohu.com/a/137909281_119038；凤凰网2017-05-04http：//news.ifeng.com/a/20170504/51045451_0.shtml。
②1993年12月《杭州日报·下午版》利用当地的联机服务网发布网络版，揭开了中国报纸电子化的序幕。在1994年4月中国与国际互联网联通后最初上网的有《中国贸易报》《中国日报》等。《人民日报》、新华社、中国国际广播电台也相继于1996/1997之交设立网络版或网页。参见彭兰：《中国网络媒体的第一个十年》，清华大学出版社，2007，第23-40页。
③1999年4月15日16时，大韩航空公司一架飞机在上海虹桥起飞不久后坠毁于上海莘庄，造成3名驾驶员和5名居民死亡，数十人受伤。十数分钟后新浪网即发布简讯。至今我们还可以从网上找到新浪网在当天18时发布的根据网友提供的信息发布的综述：“今天下午4时许，某航空公司的一架飞机，坠落在上海市闵行区莘庄镇铁路西南侧的空地上，飞机坠地时有较明显的爆炸声，距现场约1.5公里的笔者家里门窗有较强震感，随后笔者携带照相机赶赴现场，现场已有趕到的武警和公安人员维持秩序，经现场观察，该飞机较小，但已全部损坏，爆炸产生的大火尚未熄灭，整个莘庄镇上空弥漫着一股橡胶燃烧的气味，现场有很多围观群众，坠落现场在居民区和铁路中央，距最近的楼房和铁路只有50米，如果撞上居民区后果不堪设想，没有地面人员受伤的报告，似乎飞行员在坠落前选择了着陆地点，伤亡情况和具体情况尚不清楚。感谢网友tiu的现场报道。”参见http：//news.sina.com.cn/china/9904/041551.html。
④《中华人民共和国行政许可法》第十四条：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”
⑤行政法规《互联网信息服务管理办法》将向用户提供的布告牌、聊天室、论坛等统称为“电子公告”（BBS），纳入行政审批。后来兴起的博客、微博等自媒体都属于此类服务。
⑥参见网信办官网http：//www.cac.gov.cn/2015-05/07/c_1115193677.htm，其后数次增补，据网传消息达到448家，但没有在官网上查到。
⑦《中华人民共和国网络安全法》第四十八条：“电子信息发送服务提供者和应用软件下载服务提供者，应当履行安全管理义务……”
⑧2016年，新闻出版广电总局发布《关于进一步加强社会类、娱乐类新闻节目管理的通知》，把2004年原广电总局部门规章《广播电视节目制作经营管理规定》不许社会上的广播电视节目制作机构制作、只许由播出机构制作的新闻节目从时政类新闻扩大到社会类新闻，可以参照。
⑨互联网视听节目传播许可，是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第304项设立的，由国家广电总局实施。广电总局于2007年同信息产业部发布部门规章《互联网视听节目管理规定》予以规制。现称信息网络传播视听节目许可，由新闻出版广电总局实施。
⑩参见《网信北京》，2017-02-04。
魏永征：《新闻传播法教程（第一版）》，中国人民大学出版社，2002年版，第36页；《新闻传播法教程（第二版）》，中国人民大学出版社，2006年版，第43-44页。
《中共中央关于新解放城市中中外报刊通讯社处理办法的决定》（1948-11-08）：“报纸刊物与通讯社……不是生产事业，故对于私营报纸、刊物与通讯社，一般地不能采取对私营工商业同样的政策。……”《中国共产党新闻工作文件汇编（上）》，新华出版社，1980年版，第189页。
《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（2005-03-28）：“非公有资本不得投资设立和经营通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、电视台（站）……”
如在我国传播学界相当流行的传播学入门之作、美国学者赛佛林和坦卡特（W.J.Severin and J.W.Tankard）合著的《传播理论：起源、方法与应用》（Communication Theories： Origins， Methods and Uses in the Mass Media， 1980），就大众传播指出了三个特征：1.拥有广大的受传者；2.大众传播的信源是一个机构或组织；3.采用某种机器以复制讯息。陈韵昭译，福建人民出版社，1985年版，第8-9页。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；……”
《广播电视管理条例》第三十一条。
《广播电视节目制作经营管理规定》第二十一条第二款。
参考文献：
[1]全国人大常委会法工委编.中华人民共和国行政许可法释义[M].北京：法律出版社，2004：8-10.
[2]严铭.论新闻自由[J].新闻战线，1990（8）.
【关键词】新闻业务；行政许可；新闻自由；管理义务；网络服务商
2017年5月初国家互联网信息办公室以第一号令发布部门规章《互联网新闻信息服务管理规定》，曾经引起一些网络用户的惊慌，有的网站以“下月起微信公号未经许可禁发新闻”为标题报道有关消息①。国家网信办作为具有行政管理职能的国务院办事机构，终于获得部门规章制定权，而它发布的第一个规章就是规制新闻服务，可见对此有多重视。这个规章并非横空出世，而是对以前部门规章在新形势下的修改补充和完善，本文对此作一简要回顾和评述。
一、设置互联网新闻业务许可的回顾
“党管媒体”是我国新闻媒体制度的一贯传统。在前互联网时代，所有新闻媒体都直接隶属于各级黨委、政府部门或党领导下的工、青、妇等组织。互联网兴起以后，最先入网的也是官方的传统新闻媒体②。在本世纪初的一些重大新闻事件如国内的南丹矿难、国际的美国“9·11恐袭事件”等，网络新闻传播都产生了非常广泛的、传统媒体所不能企及的影响。与此同时，一些商业网站也加入了传播新闻的行列，由于它们与网民联系广泛、机制灵活，在新闻传播上甚至有后来居上之势。如1999年4月一架韩航货机在上海虹桥机场起飞时失事坠毁，新浪网十数分钟后就发布了简要消息。③此后搜狐、网易等也都各有建树，甚至还发生过某件事哪家网站报道领先的争执。
这样，所有新闻全部由官方媒体报道的局面就可能被打破，人们不难明白这将会发展成什么样的局面。
2000年11月，国务院新闻办公室会同信息产业部制定部门规章设立了互联网站从事登载新闻业务审批制。《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）确定互联网站开展新闻业务必须履行审批手续，并且把可以申请这项业务的互联网站区分为新闻单位建立的新闻网站和综合性非新闻单位网站两类。前者限于中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位以及省、自治区、直辖市和省级政府所在地的直属新闻单位设立，称为“新闻网站”。后者即所谓的门户网站，经批准后只可以登载前列新闻单位的新闻，而不得登载自行采编的新闻和其他来源的新闻。其他互联网站不得从事登载新闻业务。此规定一出，新浪等门户网站的自行采编发布新闻被叫停。
2004年《行政许可法》颁布施行，其中规定法律、行政法规可以设立行政许可（许可与审批同义），部门规章没有设立许可的权限。但同时规定必要时国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。④国务院在清理、废除不必要的行政审批项目的同时，发布《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》共500项，其中第372项就是“互联网站从事登载新闻业务许可”，由国新办实施，从而使得这项行政许可有了上位法依据。
翌年，国新办和信产部又发布《互联网新闻信息服务管理规定》。与《暂行规定》相比，新规章有这样一些新的内容：
一是对规章所规制的“新闻信息”划定了一个范围，“是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”，将规制范围集中到对社会影响最为密切和敏感的时政类新闻上。而需要规制的，不仅有报道，还包括评论。
二是将规制对象从“网站”扩大到“通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息”。电子公告是泛指由用户发送内容的UGC平台⑤，发送信息是指通过今天所说的社交媒体提供新闻。
三是列出了后来被称为“三类资质”的分类：一类资质就是《暂行规定》中的“新闻网站”，它们可以“登载超出本单位已刊登播发的新闻信息”，也就是后来被称为拥有“采编权”的网站；二类资质就是《暂行规定》中的门户网站，它们只能转载“一类资质”网站所隶属的新闻单位的新闻，不得登载自行采编的新闻；三类资质是指较低级别的新闻单位网站，它们从2000年《暂行规定》只许在“新闻网站”设网页提升为可以发布自己已经发布的新闻。另外还特别规定了转载应该签署协议。
2005年版规章实施十多年来，网络空间的传播态势又发生了很大变化。2014年，根据《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，接替国新办负责互联网内容管理的国家网信办将新闻业务许可推广到方兴未艾的微信公众账号，发布了规范性文件《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（微信十条），规定“即时通信工具服务提供者从事公众信息服务活动，应当取得互联网新闻信息服务资质”（第四条）。还规定：
“新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻，取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻。其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻。
“即时通信工具服务提供者应当对可以发布或转载时政类新闻的公众账号加注标识。”（第七条）
网信办接着还公布了380家可供获得新闻业务许可的网站转载其内容的新闻单位名单，即所谓“规范稿源”，其中包括少数政府部门的网站和部分“一类资质”的网站，后来又有增补。⑥
“微信十条”毕竟仅仅是规范性文件，按照《立法法》尚不能进入“法”的范畴。2017年的部门规章《互联网新闻信息服务管理规定》作出了更加完整的规定：
“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可，禁止未经许可或超越许可范围开展互联网新闻信息服务活动。”（第五条）
这就是被解读为“微信公号禁发新闻”的条款。回顾从2005年版规章到“微信十条”的“立法原意”，没错，就是没有新闻业务许可资质的自媒体禁发新闻。不过，转发不是转载，在朋友圈转发“澎湃新闻”“侠客岛”等新闻和评论，人们看到的从内容到版式还是那些新闻公号，那不构成转载。还有，国家机关、学校、公司等官微、公号有关本身业务事项的“权威发布”，在网民看来是“新闻”，有的甚至是“重大新闻”，但并不是采访编制出来的，也不能算新闻。当然，在自己的朋友圈、关注圈范围大家很关注的事情，婚丧红白，访学旅游，通过自媒体告知一下，但是并不具有社会意义，那当然更不算新闻。看来对于何谓新闻、何谓采编和转载，应该会有一个解释性的细则规定。
规章的规制对象是互联网信息服务提供者，根据服务提供者负有安全管理义务的原则⑦，2017年版规章在规定了服务商必须要求用户提供真实身份信息、必须同用户签订权利义务协议等之后规定：
“对用户开设公众账号的，互联网新闻信息服务提供者应当审核其账号信息、服务资质、服务范围等信息，并向所在地省、自治区、直辖市互联网信息办公室分类备案。”（第十四条第二款）
服务者有审核公号用户信息的责任，按照用户“服务资质”“服务范围”来确定用户可以发布什么不可以发布什么。如腾讯微信公众账号，就将个人、企事业和新闻媒体严格区分开来，不是新聞媒体开设的公号，禁止使用“新闻”的名称。按照《微信公众平台服务协议》，用户注册微信公众账号，必须履行账号资质审核和账号名称审核，由腾讯作出认证成功的判断。在不得利用公号发布、传播的内容中，包含有“不符合《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》”这一项，并要求“用户对自己的行为负责”。若用户违反相关法律法规和协议，腾讯有权进行独立判断并随时限制、冻结或终止用户对微信公众账号的使用。
2017年版新规章还有改变的规定，如虽然沿用了2005年版规章规制的“新闻信息”的范围，但删除“时政类新闻”，留下“本规定所称新闻信息，包括……”，使得规制范围更为宽泛⑧；将可以申请互联网新闻信息采编发布服务许可的，不再提新闻单位的级别并且扩大到含新闻单位控股的单位和新闻宣传部门主管的单位，以适应新闻单位与业外资本合资或宣传部门单独设立新闻网站的情况；根据党的十八届三中全会决定等文件提出的政策，规定将对符合条件的服务者实行特殊管理股制度等。
二、行政许可是对普遍自由的排除
本文并非全面介绍我国互联网新闻发布和转载制度，而只是说明，在我国互联网上，从事新闻采编发布和转载的服务一律实行行政许可制。当初国务院“决定”称为“互联网站从事登载新闻业务许可”，现在国家网信办核发的许可证称为“互联网新闻信息服务许可”，两种说法是一致的。
行政许可是行政机关基于维护公共利益的需要而对相对人的特定权利和利益进行调控的规范体系，是现代政府管理社会的一种常见方式。
在行政法学理上，对行政许可的实质有各种解说：“解禁说”认为行政许可是对某种权利和自由普遍性禁止的解除，恢复特定相对人的这种权利和自由；“赋权说”认为行政许可是授予特定相对人某种权利和资格，可以从事某种普通人不能从事的特定活动；“综合说”则认为行政许可对于相对人既是免除某种禁止义务又是授予某种特定权利。好比驾驶汽车要申领执照，这是常见的行政许可：按照“解禁说”，在取得驾照之前相对人驾车是遭到禁止的（即使他有车并且也会开车），领照才使他具有驾车的权利和自由。按照“赋权说”，驾照授予相对人驾车的权利和自由，但是没有驾照的其他人（即使会开车）仍然没有驾车的权利和自由。按照“综合说”，整个社会人群，有驾照的才可以驾车，没有驾照的禁止驾车，禁止驾车的是普遍情况，能够驾车的是特定对象。[1]
所以凡是实行行政许可的项目，就是不存在事先的普遍性的权利和自由，或者这种权利和自由是被禁止的，要以行政许可的方式来予以“赋予”或“解禁”。
我国互联网新闻业务许可制说明，在互联网上不存在从事采编发布和转载新闻的普遍性的权利和自由，或者说这种普遍性的权利和自由是被禁止的，必须有特定行政机关来对特定对象进行授予或者“解除（禁止）”。
互联网新闻业务许可制还不同于汽车驾驶的许可制。汽车驾照是凡经过驾驶培训考试合格的都可以申领，而申请互联网新闻服务的则需要具备相当复杂的条件。如从事新闻采编和发布，在2000年版和2005年版的部门规章里是按照媒体的行政级别来划定的，在2017年新的“管理规定”中则规定：“申请互联网新闻信息采编发布服务许可的，应当是新闻单位（含其控股的单位）或新闻宣传部门主管的单位。”⑨我们知道至今为止我国所有的新闻单位都属于国家所有。这种由特别主体独占的许可是一种特许制（franchise）。
行政许可是以国家强制力为保障的，未经许可而从事必须许可的活动是法律禁止的行为，会受到制裁。较近的案例如2017年初“梨视频”经北京市网信办、公安局、文化市场行政执法总队等进行执法检查认定：
“梨视频在未取得互联网新闻信息服务资质、互联网视听节目服务资质的情况下，通过开设原创栏目、自行采编视频、收集用户上传内容等方式大量发布所谓‘独家时政类视听新闻信息。……属擅自从事互联网新闻信息服务、互联网视听节目服务且情节严重。”责令梨视频立即停止违法违规行为进行全面整改。⑩
实际上，互联网新闻业务许可制是传统媒体许可制的延伸。在前互联网时代，我国所有新闻媒体，报纸、新闻类期刊、电台、电视台乃至乡镇、企事业单位和大专院校的广播站，全部实行许可制，并且有严格的申请条件，如创办报刊必须有主办单位和上级主管单位，创办电台、电视台只有各级政府广电部门才可以。
不过，当时国家并没有设置从事新闻报道的许可，也并没有宣布中国不实行新闻自由。而且有时人们还谈论新闻自由，包括领导人。我的《新闻传播法教程》第一版和第二版就记载了在20世纪末多位领导人指出中国有新闻自由。但人们说的新闻自由，主要是指民众运用现有新闻媒体的表达自由，或者专指新闻媒体和新闻记者进行新闻报道的“自由度”，也就是报道自主度和宽广度。
这在很大程度上是由传统媒体的传播特点决定的。
人们熟知，传统的大众传播形态，传播任何信息和意见，包括新闻信息和评论，都必须经过媒体，而在媒体的各个环节充斥着把关人。而设置媒体在以前不是一件简单的事情，必须建立一定的组织。这样，谁掌握了新闻媒体组织，包括报纸、期刊、电台、电视台，谁也就控制了新闻的传播。
中华人民共和国成立后不久就实现了生产资料的公有化，新闻媒体国有化也成为常态。不过新闻媒体国有化与其他产业的公有化含义是不同的，党和政府把媒体作为宣传喉舌，当然必须置于自己的管控之下。改革开放以后，有不少行业民营资本有很大发展，但是新闻媒体始终是民营资本不容进入的领域。直到2005年国务院以“决定”的方式予以明确界定。
20世纪90年代有一篇论文在批驳“资产阶级自由化”的“新闻自由”时，论述了新闻活动必须经过采集、写作或制作、编辑、传播等一系列环节，因而必须由法人来完成后，提出这样的观点：
“新闻自由是一种法人自由，不是一种自然人的自由；……是一种从事新闻传播活动的专业群体才能够实际享有的自由，不是任何群体都能够实际享有的自由。”
“无产阶级的新闻权利只能以政党权利和国家权利的形式实现，其新闻自由只能表现为无产阶级执政党的新闻自由和无产阶级国家的新闻自由。”[2]
这段论述与传统大众传播的特征吻合，但是用错了法学的基本概念。新闻自由公认属于宪法权利，是针对公共权力而言、要求公共权力予以保障的，其主体只能是公民；国家和执政党不是权利和自由的主体，它们拥有和行使的是权力，确切地说是公共权力。
在我国，新闻传播必须坚持无产阶级党性原则，这就必须由国家特别授予专业群体（新闻媒体单位）进行，其他群体和所有个体想要发布或传播新闻必须通过那些特定专业群体。由于只有新闻媒体单位才拥有新闻传播所需的特定技术装备和专业要求，所以不需要再就新闻传播或新闻采编设立专门的许可。
互联网传播打破了传统大众传播的那些局限。新浪、搜狐并不是作为新闻专业群体而建立的，而是不需要任何特殊准备就参与了新闻传播的行列。UGC功能造就了“人人都是记者”“个个都有话筒和摄像机”的局面，突发消息，瞬息万里，四处转发，八方呼应，而不需要通过任何把关人，遑论到如今任何个人不消多少工夫就可以在网络空间建起一个自媒体。
互联网新闻业务许可制正是为了继续确保党和国家对于新闻传播的管控而推出的。采编和转载的不同准入门槛、三类资质要求、规范稿源……种种精心设计，围绕一个目的，就是新闻传播在网络空间与现实社会必须一个样，都只能限于国家许可的新闻媒体所提供的内容（新闻报道和评论）。
新闻传播，公认具有创建媒介环境、设置议题、形成和引导社会舆论、监督公共权力、传承文化等多种重要功能。在我国，事关践行社会主义核心价值观，弘扬主旋律、释放正能量，掌握意识形态领域的主导权，形成全党和全国各族人民凝聚力和向心力，顺利推进党和国家各项事业等重大公共利益，是定国安邦的大事，列入行政许可符合《行政许可法》的规定。
由于“新闻”的学理概念“新近发生的事实的报道”过于宽泛，不具有可管控性，而且确实有些非公共事务的新闻信息与公共利益关系不大，所以2005年版规章将管控范围集中到对国家政治生活和社会生活影响最为密切和敏感的“时政类新闻”上。而经过实践，可能发现单纯划出“时政类新闻”又过于机械，或有遗漏，于是2017年版规章又将原先“时政类新闻”的范围只是作为管控的重点。新闻的功能是通过传播内容实现的，而内容是否符合公共利益，不可能有一个一成不变的量化标准，而是因时因事因地因人而异，是要综合考量各种因素来确定的。
不具有新闻业务资质的自媒体发布的内容，哪些是属于应予禁止或删除的新闻和评论，哪些是属于可以允許的信息和意见，有时是很难区分的。对此，主管部门拥有自由裁量权。
可见面对现代传播科技和新闻与非新闻的不确定性，网民们仍然拥有交流信息和意见的巨大自由空间，至今我们仍然可以在自媒体上看到不少对于时事的评论。只是其界限很难确定，并且不时会有收放扩缩，如果不小心传播了不许传播的时政类等新闻，主要的不利法律后果就是被删除，情节严重一点的可能被互联网服务者封号、销号。至于传播了违法内容，那就违什么法就按什么法处理，这与违反行政许可是不同性质的问题。
三、建设完备的新闻法治
我国已经基本建成社会主义法律体系，新闻媒体规制和新闻管控必须符合法律体系的整体规范。《行政许可法》是行政法部门的一部基本法律，行政许可的设置和实施必须符合本法规定。
互联网新闻业务许可至今还是以国务院“决定”设置的。按照《行政许可法》的规定，国务院以“决定”设置许可一是具有必要性，二是具有临时性，“国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”（第十四条）从2004年至今，13年过去了，无论如何也不能说还没有到“及时”的时候。行政法规《互联网信息服务管理办法》修订草案征求意见稿发布也已4年多，这个稿本设置了从事互联网新闻信息服务许可，为这项许可的合法性提供了充足依据，但截至目前（编者注：2017年10月）没有进一步的消息。这项工作应该尽快提上议事日程。
笔者还发现，原国家广电总局《广播电视节目制作经营管理规定》（2004）根据《广播电视管理条例》设定的许可制定了广播电视节目制作审批办法，其中规定：“广播电视时政新闻及同类专题、专栏等节目只能由广播电视播出机构制作，其他已取得《广播电视节目制作经营许可证》的机构不得制作时政新闻及同类专题、专栏等广播电视节目。”
2016年，新闻出版广电总局发布《关于进一步加强社会类、娱乐类新闻节目管理的通知》，又把不得制作的范围从时政类新闻扩大到社会类新闻。从“赋权”和“解禁”的观点来看，这条规定就是对普通制作单位制作时政类新闻节目和社会类新闻节目实行普遍禁止，而将制作时政类和社会类新闻节目的权利特别赋予广播电视播出单位即电台、电视台，也就是对后者实行特别许可。这条精神符合我国对新闻特别是时政类等新闻予以管控的原则，但是《广播电视节目制作经营管理规定》只是部门规章，2016年“总局”通知更只是一个规范性文件，无权设置许可；《广播电视管理条例》只是规定了广播电视节目制作许可，并无进一步规定时政类、社会类新闻节目特别许可；有关互联网新闻采编和传播的行政法规和国务院“决定”当然不可以推广到广播电视节目制作的领域。所以这条禁止性规范并无上位法依据。
这个缺陷按照2015年修订以后的《立法法》规定就显得更加鲜明：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范……”
本文前已说明，对于新闻传播的管控关涉重大公共利益，具有充分的理据。但是从法律体系的统一和谐来说，存在着明显的缺陷。如果说，管控时政类等新闻属于实体法的规范，那么目前存在缺陷属于制定法律的程序问题，而从法治的原则来说，两者都是重要的、不可偏废的。
这里涉及一个带有根本性的难点问题是，互联网新闻业务许可、在实质上排除了新闻自由的监管规则，同我国《宪法》规定的“言论出版自由”是不是存在抵触或冲突？如果存在抵触，那么即便是法律、行政法规作出规定，也会发生问题。
在学理上，曾经发生过如何理解“新闻自由”，“出版自由”是否必定包括“新闻自由”等问题的争论，虽然当时多数学者持主张“出版自由”包括“新闻自由”的观点，但是这仍然是传媒法研究中的一个悬案。
不过在我国法律体系中，“出版自由”同“新闻自由”确实是两个不同的概念。我国《宪法》第三十五条规定“公民有言论、出版……的自由”。而香港和澳门两个特别行政区的“基本法”都规定本地居民“享有言论、新闻、出版的自由”。这被认为是中国内地和港澳地区“一国两制”的重要差异之一。
如果全国人大常委会能够根据《宪法》第六十七条的规定，行使该条第一项规定“解释宪法”的职权（这项职权至今还没有行使过），对相关规定进行解释，这将为新闻出版广播电视和互联网等传播媒介法治进程清除了一个难点，将互联网新闻业务纳入行政许可在立法程序上的缺陷也许可以迎刃而解了。
注 释：
①搜狐网2017-05-03http：//www.sohu.com/a/137909281_119038；凤凰网2017-05-04http：//news.ifeng.com/a/20170504/51045451_0.shtml。
②1993年12月《杭州日报·下午版》利用当地的联机服务网发布网络版，揭开了中国报纸电子化的序幕。在1994年4月中国与国际互联网联通后最初上网的有《中国贸易报》《中国日报》等。《人民日报》、新华社、中国国际广播电台也相继于1996/1997之交设立网络版或网页。参见彭兰：《中国网络媒体的第一个十年》，清华大学出版社，2007，第23-40页。
③1999年4月15日16时，大韩航空公司一架飞机在上海虹桥起飞不久后坠毁于上海莘庄，造成3名驾驶员和5名居民死亡，数十人受伤。十数分钟后新浪网即发布简讯。至今我们还可以从网上找到新浪网在当天18时发布的根据网友提供的信息发布的综述：“今天下午4时许，某航空公司的一架飞机，坠落在上海市闵行区莘庄镇铁路西南侧的空地上，飞机坠地时有较明显的爆炸声，距现场约1.5公里的笔者家里门窗有较强震感，随后笔者携带照相机赶赴现场，现场已有趕到的武警和公安人员维持秩序，经现场观察，该飞机较小，但已全部损坏，爆炸产生的大火尚未熄灭，整个莘庄镇上空弥漫着一股橡胶燃烧的气味，现场有很多围观群众，坠落现场在居民区和铁路中央，距最近的楼房和铁路只有50米，如果撞上居民区后果不堪设想，没有地面人员受伤的报告，似乎飞行员在坠落前选择了着陆地点，伤亡情况和具体情况尚不清楚。感谢网友tiu的现场报道。”参见http：//news.sina.com.cn/china/9904/041551.html。
④《中华人民共和国行政许可法》第十四条：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”
⑤行政法规《互联网信息服务管理办法》将向用户提供的布告牌、聊天室、论坛等统称为“电子公告”（BBS），纳入行政审批。后来兴起的博客、微博等自媒体都属于此类服务。
⑥参见网信办官网http：//www.cac.gov.cn/2015-05/07/c_1115193677.htm，其后数次增补，据网传消息达到448家，但没有在官网上查到。
⑦《中华人民共和国网络安全法》第四十八条：“电子信息发送服务提供者和应用软件下载服务提供者，应当履行安全管理义务……”
⑧2016年，新闻出版广电总局发布《关于进一步加强社会类、娱乐类新闻节目管理的通知》，把2004年原广电总局部门规章《广播电视节目制作经营管理规定》不许社会上的广播电视节目制作机构制作、只许由播出机构制作的新闻节目从时政类新闻扩大到社会类新闻，可以参照。
⑨互联网视听节目传播许可，是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第304项设立的，由国家广电总局实施。广电总局于2007年同信息产业部发布部门规章《互联网视听节目管理规定》予以规制。现称信息网络传播视听节目许可，由新闻出版广电总局实施。
⑩参见《网信北京》，2017-02-04。
魏永征：《新闻传播法教程（第一版）》，中国人民大学出版社，2002年版，第36页；《新闻传播法教程（第二版）》，中国人民大学出版社，2006年版，第43-44页。
《中共中央关于新解放城市中中外报刊通讯社处理办法的决定》（1948-11-08）：“报纸刊物与通讯社……不是生产事业，故对于私营报纸、刊物与通讯社，一般地不能采取对私营工商业同样的政策。……”《中国共产党新闻工作文件汇编（上）》，新华出版社，1980年版，第189页。
《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（2005-03-28）：“非公有资本不得投资设立和经营通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、电视台（站）……”
如在我国传播学界相当流行的传播学入门之作、美国学者赛佛林和坦卡特（W.J.Severin and J.W.Tankard）合著的《传播理论：起源、方法与应用》（Communication Theories： Origins， Methods and Uses in the Mass Media， 1980），就大众传播指出了三个特征：1.拥有广大的受传者；2.大众传播的信源是一个机构或组织；3.采用某种机器以复制讯息。陈韵昭译，福建人民出版社，1985年版，第8-9页。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；……”
《广播电视管理条例》第三十一条。
《广播电视节目制作经营管理规定》第二十一条第二款。
参考文献：
[1]全国人大常委会法工委编.中华人民共和国行政许可法释义[M].北京：法律出版社，2004：8-10.
[2]严铭.论新闻自由[J].新闻战线，1990（8）.
