论失地农民补偿机制的完善

    曾小柳　唐紫微　孟婧怡

    摘 要：通过地方政府对"土地财政"的合法合理运用，改变补偿标准，扩大补偿范围，丰富补偿方式，完善补偿机制。在推进新型城镇化进程发展的同时，树立好"取之于民，用之于民"的政府形象。

    关键词：补偿机制；土地财政；土地改革

    本文从缩小"牺牲"民利范围的角度上分析，针对土地征收补偿制度中所存在的问题提出一些建议，使得耕者失其田后仍能保障民之生计，从而达到土地改革的双赢局面。

    1 我国土地征收补偿制度出现的主要问题

    1）补偿标准低

    我国《土地征收管理法》47条规定："征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍"。这看似已经尽可能的给予失地农民最大的补偿了，但在实际操作中并不然，从长远观之，远远不足以解决今后的生产和生活问题。我国目前农用地产值普遍较低，单纯的按照土地产值计算补偿费用显然是不合理的。

    2）补偿范围小

    与国外补偿制度相比，我国征地补偿范围过于局限狭窄。以德国和英国征地补偿范围为例，德国除了对土地或其他标的物的权利损失进行补偿外，还包括营业损失补偿和征用标的物上的一切附带损失补偿。而英国不仅对土地（包括建筑物）的补偿，还包括残余地的分割或损害和租赁权损失补偿，以及迁移费？经营损失等干扰的补偿和律师代理、权利维护等必要费用支出的补偿。而我国《土地管理法》47条规定的补偿范围只有土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费这三类直接损失的补偿。

    3）补偿方式少

    我国农村土地征收补偿方式一般有金钱补偿和劳动力安置两种方式，只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了留地补偿和土地使用权入股补偿的方式，以及极少数的省份制定的办法中将社会保障纳入到补偿机制当中，如：《海南省土地征收补偿安置管理办法》第9条规定"征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、拆迁补偿费和被征地农民社会保障费等"。国家土地财政补助不到位，致使留地补偿、土地使用权入股补偿及社会保险等补偿方式难以大范围的覆盖全国，加之就业安置无法实现，因此大多数地方均采取完全货币安置的方式对农民进行补偿。但单纯的金钱补偿无法使失地农民真正得到医疗、养老等社会保障，只能解决短期的生活问题，待到农民弹尽粮绝时，民声哀怨、上访诉讼将无可避免。

    2 我农村土地征收补偿问题的对策建议

    1）法律法规明确提高征地补偿标准

    我们认为，为了加快补偿机制的完善，使"公"与"私"之间的趋向相对性的平衡，应当明确提高现有征地补偿的相关法律制度规定的土地征收补偿标准。对于土地补偿费用及安置补助费用的补偿应参考市场价格，由专业人员对土地的现有价值及将来经济增值进行评估，结合当地城镇居民的平均收入水平给予补偿，对于部分征收的土地应按照征收耕地所占的比例参照执行。我们可以参考部分地方对于提高补偿范围的实例，如：除原先规定的土地产值补偿外，还应纳入对土地市价、供应要求及土地对农民的就业和社会保障功能等方面的考虑。

    2）在直接补偿范围内增加间接补偿

    征地补偿过程中政府往往只弥补农民因为征收而失去土地的直接经济损失，对于农民的后续安置及部分特殊土地，如古村古树等带有精神象征的补偿缺乏保护，为确保农民生存权、发展权，不因征地致贫、降低生活质量，因而从单纯的对土地所有权损害的直接补偿，扩展至间接补偿极为必要。只有健全多元化的保障机制才能更有效的全面的维护好失地农民的利益。首先，应是如何加强失地农民的后续安置问题。其次，对于某些具有精神意义的古村古树在征收时，理所应当给予农民精神上的补偿。

    3）非货币形式补偿的引入丰富补偿方式

    土地征收最合理的补偿方式是以货币为主、其他补偿方式并存。我们认为，确立补偿方式既要考虑到农民眼前的利益，又要着眼于未来的里利益。应更加全面地深刻地考虑失地农民未来生活的持续，多种机制的补偿方式相结合弥补单一货币补偿的不足，使其补偿机制更加灵活多变。如何才能更好的使失地农民的切身利益得到保障？首先，可以结合本国国情，借鉴日本代替地补偿、德国代偿地补偿等补偿方式。其次，对于社会保障机制的推广和完善尤为重要，把社会保障明文纳入土地补偿之列，将其在全国范围内统一化和规范化。应加紧完善农村养老养老保障、医疗保障、最低生活保障、失业保障等制度，缩小城乡差距。

    4）加大土地财政在补偿机制中的合理合法运用

    土地财政是地方政府为维持地方财政支出而出卖土地使用权用于商业开发，俗称"卖地"。由于农民土地征收补偿金的范围狭隘，腐败治理不力，形成泛滥的"与民争利"格局，农民的农地产权遭受损害后又得不到相应的补偿，官民关系随之矛盾越演越烈。解决土地财政在征地补偿中的问题，我们认为，应节制地方政府"以地生财"政绩化泛滥，去除寅吃卯粮"透支卖地"恶性循环的同时，严格监管和规范使用土地出让金所得。在社会主义宏观调控中，以土地出让金作为调整市场经济关系的经济杠杆，破除以地价评估出让金总额的方式，以市场价为参考，将土地出让用于商业开发等各类经济发展所得的用于补偿失地农民，除原有的土地补偿费、安置补助费、地上附着物外，增加使用于社会保障、就业安置、农民技能培训等多个方面，使之在调节土地的利用时，得以平衡政府、土地使用者和土地所有者之间合理分配土地收益、调节市场竞争关系等。确保卖地收入"取之于民，用之于民"。另外，还应按照事权和财权的相匹配的原则，给予地方更多的资金支持，使地方能有足够的财力支撑地方经济开发事业，从源头上以财政之力补土地补偿之空缺。

    3 结论

    结合上述分析，我国土地补偿制度具有众多不足，"以民为本"方针进行且行且缓，对农民利好期望之路任重而道远。失地农民基本权利得不到保障，面对这样的现态，为保城乡经济的稳固发展，政府应与时俱进，从制度上加以规范， 从法律上加以约束， 从执行上合乎民意， 使国家的公共利益得到圆满实现，同时维护广大农民的合法利益，积极采取各项措施确保农民利益，设法消除土地改革道路中遇到的阻碍。以法律为工具完善征地补偿制度，明确提高征地补偿范围，加大失地农民就业安置力度，除货币补偿外增加更多非货币补偿形式，让失地农民得到长远的保障。

    为提高农民在土地增值中的收益及分配比例，确保农民生活水平长远生计，加快推进征地制度改革，我们期待着更多的将农民利益考虑到立法之列，尽早完成修订土地管理法的工作，同时尽快出台农村集体所有土地征收补偿条例。

    参考文献：

    [1]刘士军，孙鹏颉.土地使用税征收管理中的问题及对策[J].辽宁经济，2009，（11）：30.