信赖利益保护

    一、案情简介

    1999年4月益民公司取得工商营业执照，其经营范围包括燃气。2000年7月，益民公司又取得管道燃气专营权。同年7月7日，原周口地区建设局以周地建城（2000）10号文对益民公司作出《关于对周口市益民燃气有限责任公司为“周口市管道燃气专营单位”的批复》，该批复批准益民公司为周口城市管道燃气专营单位。益民公司取得该文后，又先后取得了燃气站《建设用地规划许可证》，周口市大庆路、八一路等路段的燃气管网铺设《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》等批准文件。到一审判决为止，益民公司已在周口市川汇区建成燃气调压站并在该区的主要街道和部分小区实际铺设了一些燃气管道。2002年9月23日，面对当时周口市两个燃气公司即益民公司和周口市燃气有限公司并存的状况，周口市规划管理局要求益民公司铺设管道工作必须停止。2003 年周口市发展计划委员会组织周口市天然气城市管网项目法人招标，根据招标方案的结果确定河南省由亿星公司独家经营市规划内城市天然气管网工程。《关于河南亿星实业集团有限公司独家经营周口市规划区域内城市管网燃气工程的通知》54号文送达后，亿星公司办理了天然气管网的有关项目用地手续，购置了输气管道等管网设施，于2003年11月与中国石油天然气股份有限公司西气东输管道分公司签订了“照付不议”用气协议，并开始动工开展管网项目建设。同月，周口市建设委员会以授予益民公司管道燃气专营单位资格缺少法律的依据和不符合有关的规章和规范性文件，做出了周城建（2003）39号文废止了原周口市建设局周地城建（2000）10 号文。

    益民公司认为，市计委、市政府作出的《招标方案》、《中标通知》和 54 号文违反了法律规定，并侵犯了其依法享有的管道燃氣经营权，向河南省高级人民法院提起行政诉讼。后因不服一审判决上诉至最高人民法院。

    最高人民法院认为：按照正当程序，市计委亦应在依法先行修正、废止或者撤销该文件，并对益民公司基于信赖该批准行为的合法投入给予合理弥补之后，方可作出《招标方案》。因此，市计委置当时仍然生效的周地建城（2000）10号文于不顾，迳行发布《招标方案》属于违反法定程序，亦损害了益民公司的信赖利益”，同时认为发布《中标通知书》和54号文与发布《招标方案》的违法理由相同。据此，最高人民法院认为，虽然被诉具体行政行为存在违反法定程序之情形，且影响了上诉人的信赖利，但若判决撤销上述行政行为，将使公共利益受到损害。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条的规定，最高人民法院作出了确认违法判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，但对于上诉人就铺设管道等投资之外的直接经济损失提出的行政赔偿请求不予支持。

    二、基于案情解析信赖利益

    在行政法领域的信赖利益，是指相对人因为信赖行政主体的行为、许诺或者行政政策法律规则而产生的既得或者预期利益。有的学者认为，“信赖保护保护人们的处置权。人民如何行使处置权其实反映的是对现行法的信任。”从理论上来讲，在存在信赖基础，并且公民个人基于信赖而做出一定的行为之后，进而产生信赖利益。按照行政法学界通说观点，信赖保护理论的客体是公民个人所产生的正当的利益。所谓正当，就是善意无过失，行政相对人处于善意的在合理正常的情况下所产生的期待。信赖则指因为信任行政行为或者国家行为从而产生的心理及行为状态，并将此处的信任视为自己行为的依据。

    在本案中，对益民公司而言，其信赖表现在基于对周地建城（2000）10号文（内容是授予益民公司燃气专营权）的信任而进行的合法投入，诸如建设施工工程款、租赁场地与厂房费用等即是其信赖利益。对亿星公司而言，其信赖表现在基于对市计委和市政府的54号文的信任而进行的合法投入。其信赖利益的具体表现与上述益民公司的信赖利益相似。

    对于益民公司信赖利益的保护而言，最高人民法院以“违反法定程序”为由确认被诉具体行政行为违法，并责令被上诉人对益民公司的利益损失采取相应补救措施;但最高人民法院通过认定益民公司提交的证据材料与本案的关联性，对益民公司就铺设管道等投资之外的直接经济损失解释为尚不属于现实的损失，因此不属于国家赔偿法上规定的可赔偿范围，于是判决驳回行政赔偿请求。由此可见，根据现行行政诉讼制度，益民公司的信赖利益能够获得司法救济，但就救济的法律效果而言，并未能够达至充分保护的程度，究其原因，在于现行成文法对信赖利益的保护标准仍限于“直接的且现实的损失” 规定之内。

    信赖保护方式有两种： 一是存续保护， 即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律稳定行政相对人所信赖的法律状态，维持行政行为，或者恢复行政行为的法律后果;二是财产保护， 即衡量公共利益后， 撤销、废止或者改变原来作出的行政行为，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的保护，给相对人适当的经济补偿，即信赖补偿。

    本案中，最高法对本案的裁判是围绕着“违法法定程序”+“信赖利益损害” 这一清晰的主线，当然在对规范性文件的合法性审查中依据的主要因素是“违反法定程序”，法院裁判认为，在此案中合法的行政行为应该是市政府第一步要修改或者撤销该文件，而后对益民公司由此产生的信赖给予补偿，然后再撤销该文件，只有这样才不会有悖于合法程序，不会对信赖方造成信赖利益的损害。从本案一审和二审的裁判文书中，不难发现法院判定被诉行政行为违法法定程序，侵害信赖方——益民公司的信赖利益，原本应当撤销裁判，保障信赖方的信赖利益，但是最高院却对此进行利益衡量后做出了补偿决定。综上，我们可以看出在“益民公司案”中，最高人民法院虽然适用了信赖利益然而此处的信赖利益也不是前文所探讨的含义，而仅仅是指“合法投入”，是一种合法利益，而且依法院的态度对其最终强调的还是“正当程序”保护，也将对行政相对人的“信赖利益”保护归结为正当程序的保护中去。而且，从判决的结果来看，最高法对于“信赖利益”保护中的存续保护并不予以承认，而仅仅采取了唯一的保护方式——财产保护。

    亿星公司信赖利益的保护而言，最高人民法院在对判决撤销被诉行政行为所带来的公共利益损害与益民公司信赖利益损失之间的衡量中，是把重新招标结果不确定性以及亿星公司的信赖利益作为公共利益性质来考量的，把亿星公司的信赖利益推导为公共利益的一部分，并通过情势判决予以了保护。

    三、我国行政信赖利益保护制度中存在的问题

    第一，在立法方面，仅《行政许可法》中对信赖利益保护原则进行了确立，其他行政法律法规中并未制定信赖利益保护原则。在这种条件下，仅行政许可属于信赖利益保护的受益性行政行为，其他行政行为不再信赖利益保护的司法适用范围内。但是从社会实践来看，许多非行政学科的行政行为都给公民信赖利益带来了损害。而在司法实践中，由于缺少能适用信赖利益保护原则的法规，导致法院缺少为公民提供信赖利益保护的法律依据，所以仅能对此作出阐释，无法进行判决。

    第二，按照《行政许可法》第8条规定，行政机关为满足公共利益需要，可依法对已经生效的行政许可进行变更或撤销。但是，“公共利益”在法律上依然为不确定的概念，将导致行政机关获得较大的自由裁量权。在个案中，行政主体需要在现有法律框架内对公共利益的适用问题展开价值判断，以免行政相对人受到信赖利益损失。对于法官来讲，在司法实践中则容易陷入公共利益与个人利益间的矛盾中。针对公共利益这一概念，由于缺少明确的法律界定，所以法官只能根据良知和自我判断对公共利益作出价值性描述，确定公共利益是否适用于个案审批中。同时受传统文化的影响，相较于社会利益、国家利益和集体利益，个人利益都要进行让位。在司法实践中，缺少明确判断基准，同时受法律素质水平不同这一因素的影响，法官在缺少价值实证分析的法学思维下，容易遵循集体利益最优的原则，认为侵犯绝大多数人利益的个人利益即違反公共利益，继而导致公民信赖利益无法得到有效保护。

    四、我国行政信赖利益保护制度的完善

    第一，明确该原则的适用范围的大小。明确行政相对人的信赖利益保护的范围大小应当以行政相对人的善意为基点且符合上述信赖利益保护的五大构成要件的即可纳入保护范围，并获得该原则的保护。同时在立法时也可采用列举的办法把具体的信赖利益列举出来 加以保护。

    第二，完善行政补偿制度。国家在现行行政法律规范中和以后制定《行政程序法》中应明确具体的补偿程序和补偿标准。行政补偿程序的启动以行政相对人的申请为前提，行政相对人可以与行政主体进行协商，达不成协商意见的再根据行政补偿有关程序作出行政裁决， 行政相对人对行政裁决仍然不服的可以向法院提起行政诉讼。

    作者简介：潘佳怡（1994.01—），性别：女，民族：汉，籍贯：四川成都。学历，在读研究生，研究方向 刑法，四川省成都市，610000。