森林生态效益补偿存在的问题及完善措施

    胡林

    一、生态效益补偿的重要性

    1、促使生产实践需求得以满足

    森林生态效益是公共商品，无法在市场上进行交换，以至于无法使得经济主体获得收益。要想发挥森林的经济效益，必须通过针对性的计量方法计量其价值，而生态效益补偿作为补偿方式，通过商品经济的方式转变森林生态效益，促使生态效益获得回报。为了改善目前眼下日益恶劣的生态环境以及相关林业部门管理财力投入的欠缺，必须采取森林生态效益补偿制度平衡两者之间的关系。

    2、促使生态公益林补偿获得更多的资金支持

    为了保护生态环境，我国一直在致力于增加森林面积和森林覆盖率，同时，森林生态效益补偿基金制度的实施，在一定程度上实现了对生态公益林的保护，但是其中仍然存在一些问题亟待解决。

    （1）森林生态效益补偿标准偏低

    国家级公益林补助标准每年每亩只有15元，补偿标准与市场价格相差较大，不利于调动区域农户参与生态补偿的积极性。生态公益林所有者在建设和保护中还要不断投入人力、财力，同时，由于不能采伐木材，导致没有经济收益，资金短缺问题凸显，使得森林管护存在困难。

    （2）森林生态效益补偿基金的资金来源渠道相对单一

    生态效益补偿的资金来源主要是中央政府和地方政府的财政拨款，对于社会资本的利用极为有限。因此，如果补偿不到位则无法顺利开展工作。生态公益林的保护与建设需要一定的资金扶持，例如森林防火、虫害防治、人工管护等等，都需要大量资金的投入。针对该方面资金的投入，在国家财政拨款有限的情况下，应出台相关的配套政策，获得多方面的资金支持，提高公益林补偿标准，调动公益林所有者的积极性，使生态公益林得到有效的保护。

    二、生态效益补偿的现状

    1、获得了良好的成效

    下撥的补偿资金全都实行专款专用，自2001年我国开始建立森林生态效益补助基金，在实践基础上逐步完善生态效益补偿基金的运作机制。目前，生态效益补偿均通过财政补贴“一卡通”下拨到专门的账号。伴随资金系统的优化完善，促使资金补偿能够一次性发放到位。而关于补偿资金的管理，国家也出台相关的管理办法，并且要求明确资金来源以及资金的使用情况，做到补偿资金的透明化管理。具体操作有：

    （1）落实补偿面积、补偿标准、补助金额、补偿金账户等，并通过公示告知大众，提升补偿资金的公开化、透明化。

    （2）签订管护合同、落实责任，积极鼓励大众参加生态公益林保护。

    （3）加强生态公益林补偿工作过程的监督与管理，监督补偿资金使用的整个过程，并对此制定管理制度。

    2、增强了生态公益林保护力度

    自补偿机制实施以来，相关部门加强了对森林的保护力度，有效降低了森林灾害的发生概率。补偿机制的运行，有效地调动了公益林所有者的管护积极性，林业主管部门加大了对乱砍滥伐和毁林事件的查处力度，使生态公益林得到良好的保护。同时，伴随补偿资金的有效运用，促使受到破坏的生态环境得到了一定程度的恢复，其中包含害虫灾害、火灾等，都得到了有效的控制。

    三、生态效益补偿制度的优化策略

    要想有效发挥补偿制度的实施效果，必须构建完善的补偿管理体系，其中包含补偿主体、补偿方法、补偿政策等。生态效益补偿已经是发展的必然，要想促进其全面发展，必须在运行过程中不断完善制度建设。同时，在补偿期间，必须在政策的引导下运用各种配套机制，并采用对应的服务体系，促使补偿制度能够科学合理、高效的运行。为了防止在运行过程中出现问题，必须构建对应的监督机制，尤其是对于资金的使用，必须明确并严格监督资金往来，上升到法律层面，保障补偿资金得到有效利用。

    1、实现补偿主体的多样化

    就补偿主体来说，我国可以在现有的发展基础上借鉴优秀国家的经验，在政府的支持下引入竞争机制和市场机制，促进补偿主体的多样化发展。虽然我国在早前已经也有了“谁受益、谁补偿”的制度，但是实际操作中，该制度并未得到有效的贯彻落实。就“谁来补”而言，我国林业保护部门一直依靠财政部门的扶持。林业资源当做公共物品发挥效用时，是大众共用的，而国家却替代所有受众购买生态效益，由区域财政补偿。在此过程中，大多数企业与个人也享用了生态效益。对于以上主体，可以从提供人、所有人、受益人或者国家统一收税，然后为生态效益提供补偿。

    2、确定补偿范围

    就补偿范围来说，为了推动森林生态效益的可持续发展，实行了补偿机制，国家级公益林和省级公益林已经在补偿范围内，以及部分天然起源的商品林逐步纳入补偿范围，而地方公益林却不在范畴之内。我国森林结构一直处于比例不均的状态，商品林占据了整体的80%以上，公益林无法与之比拟。作为森林资源的一部分，商品林发挥了防风固沙、保持水土、吸碳释氧的作用。由此可见，商品林的价值是不可估量的，对此补偿发挥的作用也是十分显著的;不仅是商品林，对于地方公益林亦是如此。与国家公益林一样，也是为了保护生态环境而建设起来的，主要用于发挥生态功能，因此必须保护它的生态效益，实施补偿机制，促进林业资源的长远稳定发展。

    3、确定补偿对象

    就补偿对象来说，我国宽泛的将林业资源的管理人、所有人、提供生态效益的人纳入补偿机制中，而获得补偿的具体主体需要根据实际情况决定。在补偿资金的落实中，林业资源的管理人、所有人、提供生态效益的人都能变成补偿主体，如果需要对该类主体进行补偿，我国需明确补偿的对象，这样相关部门才能通过调查确定并进行补偿。例如：针对保护天然林工程的，在保护过程中限制或禁止采伐，而依靠该区域进行林木作业的个人或者企业必然会受到冲击，相关部门也应针对个人或企业实行针对性的资金补贴，在补偿前，必须明确补偿主体在补偿之前的损失收益，以及通过补偿之后的损失收益，具体情况具体分析，保证补偿主体的全面覆盖，保证直接损失人、间接损失人都得到合理补偿，并以此不断优化完善补偿机制，促使后续工作顺利开展。

    （作者单位：635100四川省达州市大竹县天然林资源保护和县退耕还林办公室）