林业行政执法存在问题及综合执法模式分析

    贺志敏

    所谓林业行政执法，是指依据林业相关法律法规对森林（应为森林、草原）資源进行展开行政管理工作，其中涵盖对各项法律规范予以实施的管理与监督行为，对一切违反林业法律法规的公民、法人及组织机构予以依法处理。近年来国家林业局出台了《关于实行林业综合行政执法试点方案》，对林业综合执法模式予以改革，那么要如何结合我国林业行政执法与林业资源管理的实际情况去选择合适的综合执法模式，则需要对目前林业行政执法工作中存在的问题进行分析，以便为改革模式的选择提供参考，文章便针对于此展开深入分析。

    1、林业行政执法存在问题分析

    ①职能机构权力交叉

    在林业行政执法中存在机构过多且执法力量相对分散的问题，主要表现为森林公安、林业站、林政稽查大队等机构之间往往会出现相互推诿及重复处罚的情况。此外，各机构的执法力量存在配置不均情况，执法工作效率受到一定影响，也给违法分子带来可乘之机。

    ②执法人员整理素质有待提高

    林业行政执法人员背景各不相同，包含公务员、事业编人员、自收自支人员等等，部分在岗不在编，或者是在编不在岗，再加上部分人员受教育程度偏低，在行政执法过程中忽视林业法律法规及执法规范，严重影响执法形象与工作效率。

    ③执法监督机构不够健全

    许多基层林业主管部门并没有成立专门的林业法制机构，导致林政案件的审查监督工作无人负责，执法监督的缺失也就造成执法随意性加大、标准质量降低，久而久之则会滋生腐败，影响到林业行政执法部门的社会形象。

    2、林业综合执法模式的利弊分析

    ①明确资源林政执法部门为林业综合执法机构的模式

    该模式将资源林政执法部门明确为林业综合执法机构，将原本分散在各个林业单位的行政处罚权予以集中行使。该模式的优点在于如下三点：1）资源林政执法部门作为林业主管部门的内设机构，明确其林业综合执法的机构地位，能够保证隶属关系清晰，在工作上能够更好协调;2）一直以来森林管理工作都由资源林政部门开展，因此该模式能够凭借其业务熟练、信息量大等优势，能够对各类违法行为及时发现与处理，有效避免了负面影响的扩散;3）林业主管部门作为政府部门中的老机构，其行政编制并不多，但人员复杂且分流难度大，而该模式明确了资源林政的林业综合执法权，所以在推进林业主管部门改革工作中产生的成本便能减小，原因就在于对原有机构、人员的调整并不复杂，能够争取到行政编制与人员的分流。

    当然，该模式在实践以及政策方面也存在一定的弊端，具体体现在如下几点：1）执法威信不足，难以保证工作效率。在实践中由于自身执法强制力度不足以及手段不硬，所以在传讯当事人、调查取证、执行处罚等方面存在难度。再加上林政统一着装取消，林业行政执法人员的执法威信受到一定影响;2）林业行政管理职能与监督处罚职能依旧未能分开，与国家提出的“两个相对分开”改革政策存在冲突;3）其他部门的林业行政处罚权被收回而完全由资源林政查处，则会暴露出执法力量不足，从而对林业行政执法工作效率产生影响。

    ②明确森林公安为林业综合行政执法机构的模式

    该模式明确了森林公安在林业综合执法中的地位，对林业行政处罚权集中行使。这一模式的主要优点表现在如下几点：1）执法威信高。森林公安作为一支对森林、草原及野生动、植物资源予以保护以及维持林业生产秩序的队伍，不仅有着武装性质的刑事执法与林业行政执法职能，同时也接受当地公安的指导，因此执法威信高，能够有效控制暴力抗法事件;2）符合国务院提出的“两个相对分开”改革要求。该模式妥善解决了林业行政管理、行政执法以及行政执法监督的分工问题，能够形成有效制约与监督，进而确保执法公正以及抑制腐败问题的发生;3）该模式也明确了各种林业案件全部由森林公安查处，从而能够保证案件性质、处罚方式都能及时确定。

    该模式同样存在弊端，主要体现在以下几点：1）立法与体制不顺。森林公安的法律地位需要完善相关法律依据，尤其是对其体制及双重领导模式予以完善，否则极有可能会因为难以处理好与公安政法系统的关系而出现责任推诿的情况;2）森林公安原本便属于武装性质的刑事执法、治安行政执法以及林业行政执法的执法力量，而集中行使行政处罚权之后不仅能够办理刑事案件，还能处理行政案件，倘若监督力度跟不上，便容易出现滥用刑侦手段、侵犯他人合法权益的情况;3）森林公安队伍对于林业业务熟悉度不高且专业知识储备不足，所以在针对林业行政执法工作中仍然需要林业行政机构人员的辅助，无形中会加大执法成本，影响执法效率。

    ③整合组建全新林业综合行政执法机构的模式

    这一模式中主要讨论重新整合林业主管部门内设机构去形成林业综合执法的模式，主要优势体现在如下几点：1）管理体制顺畅，完全隶属林业主管部门，同时也是综合行政执法机构，不仅工作职责明确，而且力量协调方便;2）有助于人员问题的解决。可从当前现有的林业执法队伍中优选人才，也可从其他林业部门调动，从而壮大林业综合执法力量;3）符合国务院政策要求，与行政执法改革方向一致。重新整合的全新林业综合行政执法机构只从事行政处罚工作，并不参与行政管理，能够基于制度层面确保执法的公正性，与“两个相对分开”原则相符。

    该模式最大的难点在于争取新机构与编制的难度偏高，笔者认为目前可行方法是经过林业部门内部经编委同意后相互调剂，并且将与森林公安和林业主管部门之间的关系厘清，同时还需立足行政立法的视角综合考虑。

    综上所述，林业行政执法工作能否有序开展，关乎着我国林业产业的可持续发展，更是促进我国林业经济稳步提升的关键基础。因此，工作人员需要高度重视目前林业行政执法工作中存在的问题，加大林业行政执法工作力度，并且在完善林业相关法律法规的基础上，对综合执法模式进行利弊分析与合理选择，从而保证林业行政执法的工作实效，助力我国林业经济的健康发展。

    （作者单位：132500吉林省蛟河市黄松甸镇林业工作站）