新型城镇化中的农民权益保护问题研究

    陈鱼+刘进军

    摘要：改革开放以来，我国一直大力推动城镇化建设，取得了可观的成就。在新型城镇化建设中如何保护农民权益成为影响新型城镇化健康发展的重要因素。文章从农民权益的内涵出发，针对城镇化建设中农民权益的受损问题，着重分析了农民权益受损的原因，在此基础上，提出从户籍制度、公共服务、民主建设、法律保障等方面来维护农民的合法权益。

    关键词：新型城镇化；农民；权益保护

    随着我国工业化和现代化的加速发展，城镇化建设取得了瞩目的成就。1978～2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。党的十八届三中全会强调，我们要坚持走中国特色新型城镇化道路，坚持以人为本，建设新农村和建设城镇化同步发展，以大中小城市的发展带动小城镇协调发展，以产业发展推动城镇发展。我国是一个发展中国家，农民问题是发展的首要问题，只有解决好这个大问题，才能保证城镇化的发展。因此，研究新型城镇化建设中农民权益保护问题具有重大意义。

    一、城镇化中农民权益的受损分析

    农民权益是指农民和农村集体经济组织是权利和利益的主体，依据法律规定享有的土地财产权和对土地经营管理、收益消费的权利，以及宪法赋予的农民对农村事务行使民主管理监督的权利。

    （一）知情权、参与权等基本民主权益受损

    农民的主体地位在实际中被轻忽，削弱了农民在城镇化过程中的参与权和知情权。虽然按照我国相关法律的规定：农民应当享有有关土地被征收过程的知情权，但是在现实中倒是，农民无法通晓征地计划，在征地过程中没有发表意见的权利，更过分的是地方政府为了城镇化率，大举修建政绩工程，或者把土地转手，卖给开发商以获得土地财政收入。农民只是被告知强拆强征，而没法为自身的利益进行争取，被强迫交出耕地、同意拆房，并收回相关证件，土地被征地之后的增值收益，农民基本不参与分享，只象征性的对农民做出少量赔偿。

    农民的参与权几乎无法行使，农户往往无法参与城镇规划，不参与征地补偿谈判，而村民代表大会和村民意见征求会形同虚设，没有起到本应有的作用。农民不能以独立主体的地位参与征地协商，又缺乏完备的申诉体系，使得他们的财产得不到保障，征地过程也无法获得有效的管理和监督。

    （二）农民的土地利益受损

    国家规定可以对农村土地进行征收，但是征用土地的前提是公共利益的需要，而某些地方政府在城镇化过程中往往打着公共利益需要的名号，强迫农民低价转出土地。更过分的一些地方政府为了促进城镇化，私自将农民的集体所有地卖给土地开发商，严重违反了《土地管理法》的规定。

    农民由于地位低，在利益分配中处于末端，政府通过统一安置建设新型社区节约出了许多建设用地，节约出来的用地指标被置换为城镇用地指标，然后经由出让土地使用权取得巨额差价。但作为土地所有者的农民却没有从中获得财产性的收益，只是获得了政府的所谓低价“补偿”。

    （三）社会保障缺失

    在城镇化成长过程中，城镇规模无穷扩大使得广大农民的耕地被征用，产生了大量失地农民，失去了土地农民收入的主要来源就被切断，对他们来说，失地即失业。农民土地被征收后不能得到有效安置，被迫流入城市，由于自身各方面条件的缺失，相较于城市失业工人没有就业竞争力，不容易找到工作，沦为“下岗的农民”。

    农民工撑起了城市的建设，但是作为城市建设的主要贡献者却得不到应有的待遇和保障，数量庞大的农民工在为城市建设作出贡献之后无法获得与付出相等的回报，大规模拖欠工资的现象时有发生，有关部门不出面解决，投诉无门的他们只能选择用自己的方式争取权益。

    二、农民权益受损的原因

    （一）农民法律维权意识淡薄

    农民的权益被侵犯的现象经常会发生，却得不到有效的解决。首先，农民法律维权意识淡薄，法律知识欠缺，许多农民不学法，更不懂法，遇到权益损害时不懂得拿起法律武器来保护自己，任由侵害者肆意损害；再者，农民权益司法救济保护渠道缺失，当农民的合法权益受损后往往通过比较过激的行为来维护自己的权益，没有司法的渠道可以维权，无法获得必要和适当的补偿。侵权现象时有发生，也会容易经常性的引起群体性事件，而由于这种司法救济渠道的缺失，事情往往得不到有效的解决，长此以往也会造成社会的不稳定和动荡。受到农民主体认知能力、认知意愿等的限制，对于长期遭受的权益问题一直得不到解决更甚至没有引起足够的社会关注和重视度，相关部门对于农民权益问题也缺乏认知，以致不能很好的去主动维护农民的合法权益。

    （二）土地征用补偿费较低

    目前，现金补偿是我国征地补偿的主要方式，补偿方式比较单一。依照法律规定，征地补偿应按照该土地在前三年所有产值的平均数的六倍以上补偿，补偿费用不仅包括对土地和农民的补偿，还包括地上农作物的补偿。值得注意的是：首先，同样的土地种不同的农作物经济收益差别是很大的，前三年所有产值的平均数并不能代表土地本身的价值以及三年内产生的附加价值；其次，农地市场二级化严重，出售价格悬殊很大，土地被转手后获得巨大的升值空间，农民无却法分享增值收益。在实际征地过程中，政府是唯一的主导者，农民和农村集体作为享有土地所有的主体拥有的话语权被剥夺，农民只能作为被征用土地者，成为了被管理者。政府说要征多少地，农民就要让多少地，政府说给多少钱，农民只能拿多少钱。

    （三）农村土地所有权主体不明确

    较长时期以来我国都实行城乡二元制，城市和农村分开管理，土地分开所有。相对的，我国的土地市场也划分为了两级，国有土地和集体土地在这种制度的土地结构下此消彼长。而农村土地只是归“农村集体”所有，并不是归农民个人所有，农民是集体的一部分。实际中的现象就是，这类土地所有权已经被土地使用权所代替，使得土地所有权的法律地位被弱化，使用权分割了一大部分的所有权。而且农民无法直接对土地进行出让与买卖，只有将其变为国有，流入一级市场，才能作为商品进行销售。农民无法参与土地买卖，相应的也就无法参与土地的增值收益分配，不仅如此，还失去了土地的使用权

    （四）法律保障机制不完善

    分析社会结构可以知道，农民工是城市化过程中出现的一个主要从事非农产业的城市弱势群体。而据不完全统计，我国目前有2亿多的农民工群体，外出农民工中有超过50%的人没有与用人单位签订劳动合同，农民工普遍文化素质不高，缺乏相关法律常识，这就使得不良单位有机可乘。农民工是城市里的弱势群体，他们经常面对的是拖欠工资、得不到工伤保险等侵权现象，合法权益经常被侵犯。

    而这些农民工却不能很好的为自身维权。第一，农民工可以提请劳动争议仲裁委员会进行仲裁保护自己的权益，但是申请仲裁的时效为60天，很多民工不知道这一时间，不能在有效的时限内向仲裁委员会申请仲裁，从而不能很好的维护自己的权益。第二，法令宣传不到位，农民可以通过很多渠道来为自己进行维权，当权益受到侵犯，劳动争议仲裁委员会会对农民权益进行保护，对侵权行为进行仲裁。但是很多民工由于缺乏法律常识，也没有良好的渠道去了解，不能很好的进行维权。第三，维权成本过高。想要通过法律渠道维护自己的权益需要支付一大笔维权费用，作为低收入群体的农民工往往支付不起高额的维权费用，转而用比较激进的办法去和侵权行为作斗争，结果是两败俱伤。

    三、新型城镇化进程中的农民权益保护

    中国要想顺利推进新型城镇化的建设，只有切实实现好、维护好、发展好最广大农民的利益，才能在社会主义现代化建设道路上取得重大成就。城镇化是现代化发展的必由之路，新型城镇化要始终坚持以人为本为原则，推进“人”的城镇化。

    （一）推进符合条件农业转移人口落户城镇

    新型城镇化进程中，大量农民涌入城镇，推进农业转移人口落户是政府工作的主要方向之一。具体措施有：降低小城镇农村人口落户要求，同时放宽大中城市的落户前提，使得农村人口可以顺利的转为城市人口，根据每个城市不同的发展情况和潜力设置不同的农业转移人口落户尺度，科学合理的推进农业转移人口落户城镇。加大社会公开力度，做到信息透明化、公开化，农民能够及时了解落户进程。

    （二）推进农业转移人口享有城镇基本公共服务

    大量农业转移人口涌入城镇，应完善社会保障制度，保障他们与城镇居民共同享有基本公共服务，农民工的社会保障问题必须妥善解决，他们是城市的建设者。今后将不再分市民还是农民，每个公民享有同等的公共服务，使得农业人口也能享有平等的受教育权，接受良好的教育，为失业农民提供更多的就业创业机会，加大城市廉租房和经济适用房的供应量，保障住房条件。

    （三）加强农村基层民主建设，强化农民的参与权和知情权

    新型城镇化是坚持以人为本的城镇化，农民是城镇化的关键主体。新型城镇化的优越性就是强调人的城镇化，将农民作为城镇化建设的主体，因而更要加强农村基层民主建设，完善法律法规，积极推进村民自治制度，明确农民作为城镇化建设的主体地位，保证其对城镇化进程和农村事务的知情和了解，以及土地征收过程中参与征收和收益，做到信息透明。要更好地保障农民的参与权和知情权，必须强化民主机制建设，为农民参与提供优良的平台和契机，进一步改进人大代表的选举办法，让更多的农民、农民工成为自己的代言人，为自己的权利和利益进行争取。

    （四）完善与土地相关的法律法规

    当前的法律法规存在很多不明确的地方，给农民造成了很大的损失，只有从根本的法律漏洞上进行调整，才能切实的保护农民土地权益不受侵犯。完善土地管理办法，明确农民对于土地的主体地位，明确界定公共利益的概念和范围，使得地方政府没法任意的违背农民意愿强征强拆，保障征地过程中农民的参与权和知情权。必须将农民个人利益与集体利益相关联，让农民在征地过程中拥有话语权，提高征地补偿的标准、赔偿方式多样化，保证农民能够充分参与到土地征收过程，分享土地增值带来的收益。积极探索新型农民土地补偿方式，农民失去土地之后所获得的土地收入有时不足以满足生活保障，需要国家通过转移支付等手段来帮助他们。

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    （作者单位：陈鱼，甘肃农业大学人文学院；刘进军，甘肃行政学院）