新型城镇化建设背景下城中村发展研究

    董蓉英

    摘要：城镇化是任何一个国家资源使用量空前绝后的时期，由此催生出的“城中村”、农民务工人员市民化等问题，已成为推进新型城镇化不能回避的难题。文章着重围绕“业-居-人”的新型城镇化过程，以富阳区富春街道建城区为样本，通过对城中村三个主要群体（外来人口、城中村居民、村社区干部）的抽样调查、个别访谈等方式，了解掌握了富春街道城中村发展的现状，文章着重分析了当前城中村治理中面临的深层次问题，为新型城镇化建设背景下城中村发展中的问题提供参考性建议和思路举措。

    关键词：新型城镇化；城中村发展；样本分析

    一、引言

    中共十八届三中全会强调“坚持走中国特色新型城镇化道路”。2015年《政府工作报告》进一步强调，要坚持以人为核心，以解决三个“1亿人”问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用。随着城市发展水平的提升和城中村土地价值的增加，日益严重的城中村困局已成为新型城镇化的焦点矛盾。笔者认为，要解决“人”的城镇化问题，首先必须要关注好“业”和“居”的城镇化，亦即城中村中那些已名义上被市民化的农民和大量的外来的农民工的生产、生活等现实民生问题，特别是当前浙江省全面推进“三改一拆”、改善城乡面貌的形势下，就更加迫切地需要关注好“城中村”的发展问题，如果城中村不能妥善解决好，所谓的新型城镇化也将会付之空谈。

    二、样本分析：多维视角下的城中村现状

    （一）建筑和空间发展状况

    1. 农民住房建筑状况。抽样调查的金桥村、鹿山村、秋丰村位于富春街道城郊结合部，现共有村民5431人。城中村大量存在农民以自住或出租为目的、以自建或联建的为形式的农房。除极少数自建房以外，绝大多数超过三层至三层半的农房建设标准，基本上都高达六-七层，有的把车库算进去甚至到八层。部分老旧农居点建筑由于缺乏规划、房屋大小不一、高低不等、朝向不同，杂乱无序、密度过高。

    抽样区域91%以上的村民住房类型是自有宅基地上的独幢房屋，而只有5.7%村民住在由村里统一开发的公寓楼，说明村级公寓化改造相对缓慢。城区经济的发展吸引了大量外来人口的涌入。由于农民出租房区位优越、价格低廉、手续简单，满足了本市其它乡镇中低收入农民和外省务工人员居住需求。旺盛的房屋租赁市场为村民们实现“以地生财、坐地收租”创造了充分的条件，绝大多数村民以借钱或联建仓促建房，成为私宅建设恶性发展的催化剂。

    2. 空间环境状况。除少数公寓化安置点居住条件稍好以外，原有农居点村容村貌并不理想，三个村可以说既消逝了往日农村的纯朴风光，又缺少现代都市的景观设施，呈半土半洋 “夹生”状。从抽样问卷调查中，78%的村民认为理想中的城中村既有城市味道又有乡村特色，43%村民对目前的城中村空间整体环境普遍不满意。笔者在调查中发现，村内基础配套设施十分落后，在管道煤气、绿化、消防、抗震、垃圾处理等方面存在严重不足及安全隐患。

    （二）居民生活和社区文化状况

    1. 原住民生活状况。随着城市化的推进和现代意识的增强，村民群体宗族组织影响力日渐势微，但族群凝聚力并未完全消失，城郊结合部村的宗族派别势力还时有抬头，特别是在面临换届选举，征地拆迁、宅基地等利益分配时，宗族间、帮派与外界的外抗就会暴露出来。原住民家庭收入主要来源于劳动收入和房租收入，另外还享受原村集体经济组织股金分红和村级福利（养老保险及老年金等），有的村民还兼职自主营业，对家庭经济收入的满意度整体较高，是多数市民群众眼里的“土豪”。

    2. 外来人员生活状况。外来人员为城中村带来了一定的生机与活力。抽样区域外来人口主要有两类：一类来自本市偏远地区乡镇的租房户和买房者；一类是来自省内外的打工者。从分布情况下，从事经营和服务行业的基本租住在城区；企业务工人员主要租住在金桥和秋丰等农居点；还有大量搭荒者则零星散制在城郊结合部边缘。从抽样调查的三个村来看，外来人口来自外省农村的比例较高（64%），也有相当一部分来自本市辖农村（22%）以及本省其它县市农村（14%）。主要从事于简易运输、建筑门窗、批发零售、制造加工以及拾荒、废品回收等行业。抽样调查显示，外来人口对本地就业的满意程度较高，有42%的外来人员表示就业机会多，容易找到好工作，40%的表示能找到工作，但条件差待遇低，不满意。

    大部分外来务工人员的收入较低，年收入在2～3万之间，对收入的满意度较差。抽样问卷调查还显示，71%的农民工没有参加过任何职业培训和接受再教育和培训的机会。

    3. 社区文化状况。城中村的文化气息十分富有活力。城市文化的多元化与包容性使得城中村接纳了各式群体。但由于群体间生活方式和意识观念以及道德素质、利益观、价值观的多样化，城中村文化的交流与并置已是一个独特现象。村民们已摆脱了“日出而作，日落而息”的生活方式，特别是年轻一代饮食、文化娱乐、休闲服务等生活更是丰富多彩，言行举止、穿着打扮己趋向城市化。但也发现多数的村民及外来人员平时业余文化娱乐活动较少，在家看电视的占绝大多数，多数城中村村级文化活动场所缺少，村民对周边文化设施满意度较低。

    （三）村级经济及其发展状况

    1. 集体股份公司发展状况。金桥村和鹿山村分别在2009年和2010年进行了撤村进社和股份制改革。改制后集体经济组织卸下了大量行政和社会事务，统一由社区承担，村级组织职能已基本消失，发展为独立的经营实体，村级集体资产股份制改革不仅保护了集体经济组织和成员的合法权益；同时也加速了农民向市民转化，使得村干部更专心投入到经济建设中去。股份经济合作社原始资金主要来源于政府征地的补偿款，经营模式主要依托于优越的地理位置和密集人口，发展物业经济。但三个村集体经济多年来没有新的经济增长点，经营层次较为单一、资本构成单纯，抗风险较低。集体经济改制后，村民由社区来统一服务和管理，但村民对股份公司还存在极强的经济依附。

    2. 外来人员经营的服务业发展状况。城中村经济结构的另一个重要组成部分是主要由外来人员经营的各种商业场所，这些商业中规模大一些的往往分布在主要道路的两侧和一楼车库内，店面经营项目以服务性消费行业为主。城中村驻村经济繁荣，各种土菜馆、小宾馆、棋牌室、餐馆、副食口店等较多，几乎遍布在村内的每一个角落，十分便利，形成了微型经济圈和适量的社区服务（理发店、杂货店、干洗店），由此也降低了整个城市的营商成本。但由于村内夜间无证烧烤、摊点夜宵、占道摊贩逐年增多，有相当一部分并没有经食品卫生部门检验，因此无法实施有效监管，从而产生了不少纠纷事件。

    三、当前城中村治理困局：特点及成因

    （一）问题特征突显

    调查区域的城中村总体情况与周边其它县（市区）对比基本类似，但也有以下四个较为突出的明显特征：

    1. 农居房屋总量多。富春街道的房屋建设基本包括五大类：工业项目建设、房地产开发建设、小产权房建设、居民个人私房建设、单位和居民院内搭建等。由于村居农房缺乏统一的规划，建筑质量参差不均，建筑外观、色彩五花八门，经常有来富的外客反映，“没进城远看像个集镇，进了城感觉更像农民城”，特别是几个入城口几乎都被缺乏个性，密集、杂乱的村庄建筑包围，使富阳城市整体看上去“亦城亦村，非村非城”，直接影响了城市的整体风貌和品味。

    2. 违规建房蔓延广。据初步调查，目前城中村内仅无房产证的房屋就有2850幢，建筑面积达171万平方米。由于土地指标和相关规划的限制，近年来建房难与建房需求的矛盾十分突出，从而导致违规建房的现象加快蔓延，违规投机现象较难遏制，还呈现了宅基地商品化、未批先建、沿路建房、建新不拆旧、一户多宅、批低建高、批少建多等许多突出的问题，甚至有相当部分村干部带头参与违建，而且违建主体复杂、自拆缓慢，群众积怨甚多。

    3. 遗留问题兑现慢。由于城中旧村比重较大，情况不一，有些条件未成熟村仓促进行撤村进社和股份制改革，遗留下了基建配套、土地征用、资产较难量化等诸多难题。多数股份合作负责人反映在撤村进社工作后召开过政府专题会议，内容涉及村民住宅安置、在建农居处置、安置性土地开发、市政项目建设补偿等，但由各村情况复杂，政府包袱过重，尚有部分内容政府并未按会议纪要和抄告单精神及时兑现和解决，有的已影响到村级集体经济持续发展和正常工作的开展。

    4. 集体经济悬殊大悬殊大。由于各村地理位置、历史情况、运作管理等的不一，集体经济发展情况也分一二三等。有的股份经济合作社有上千万元的经营性收入，而有的村集体经济则极为薄弱，仅一二十万元的经营性收入，收不抵支、连年亏损，连正常的运转经费都难以得到保障，目前主要靠借贷维持日常工作，完全谈不上对基础设施的投入改造和股金分红的，因此导致所在村村民意见很大。

    （二）形成原因复杂

    城中村现存的种种矛盾和问题，有的是城乡统筹发展中的“新矛盾”；有的是历史遗留的“老问题”；有的是现行政策、管理权限等政府部门难以解决的“体制性症结”；有的是属于城中村建设和发展中“半成品”特征的“成长性问题”。之所以出现诸多复杂问题，根本原因源于城乡二元管理体制的制度障碍和管理缺位有关。

    1. 重外延式扩张，轻集约型发展。2003～2013年这十年间富阳建成区面积从10平方公里扩展到25.3平方公里，扩张了近153%。但城区近十年来（仅指富春街道范围内）非农人口只增加了23357人，十年仅增长了29%。建城区面积的年均增长速度已远远超过了非农业人口的年均增长速度。城中村虽占据了建城区最显著的位置，但因为其缺乏城乡一体化的规划、一体化的基础设施建设与一体化的社会管理，还存在着农宅产权过度碎化、人均用地占有率高、利用率低、产出率更低的现象，从而使得稀缺的土地资源不能实现其最大的经济、社会和环境效益。

    2. 重村民安置住宅建设，轻相关配套设施完善。新建成的公寓化安置小区虽已建成多年，但相关基建配套和生活服务配套一直没跟上。正是因为主体责任缺位，目标方案模糊，单方力量有限三大原因，才会出现城中村基建配套严重滞后及无力跟进的情况。首先，城中村基础设施建设原先由各村负责配套建设，但由于撤村建社后，各村都等待由政府统一配套，而政府部门对城中村基础配套迟迟出台不了具体操作性规定。其次，有关部门对城中村公寓化改造方案是整体性改造、综合性整治或是零星改建，缺乏明确决策或者议而不决，不确定的方案使得村级主体包括相关部门不愿或无力投入大量资金改善现有基础设施建设。最后，从实际情况看，目前街道和村也负担不起大量基建费用投入。

    3. 重局部更新改善，轻宏观系统解决。一是重表轻里。多注重物质环境的更新改造，主要考虑老化的各种设施、狭窄的街道等外在要素，注重形象等外观视觉效果，而较少从要素功能和城区整体去考虑更新改造，忽略了城市内部组织结构的调整，从而难以提高城市整体机能。二是求近舍远。没有从整体和长远上打算，在旧城改造和基建维修上总是修修补补、零敲碎打，重突击轻长效，头痛医头、脚痛医脚，到头来资金还是投入了，所起的作用却很小。三是急功近利。有关职能部门对产生利益比较明显的商业和房地产等项目比较重视，开通审批绿色通道，而对较难产生可观收益的基础设施和作为集体经济“源头活水”的安置留用地项目，却还不同程度地存在部门合力不够、执行力不强、审批环节多、速度慢的现象，特别是控规编制阶段，导致村级留用地的项目一直无法推进。

    4. 重经济利益补偿，轻市民化改造融入。政府和村级组织给予村民的补偿通常仅仅以居民身份转换和货币、住房等物质经济补偿为主，对于村民持续性生存能力关注较少。笔者发现，多数村民“半失业”状况比较普遍，相当部分的村居民已处于无业状态，主要依靠房屋出租和集体分红进行“食利”。个别村民在生活习惯、价值取向上缺乏城市文明素养的浸润熏陶，在生活追求上依然处于低级阶段，养成了铺张浪费、“好逸恶劳”等不良风气。调研还发现，安置迁住农民拿到巨额拆迁补偿款后存在着“城市开发到哪里，赌风就刮到哪里；补偿款今天刚到手，明天就被送上了赌桌”的现象。

    5. 重本村人口利益，轻外来务工人员利益。一是住房供给上的不均等化。据住建局统计，富阳已建成468套（2.6万平方米）的廉租住房和公共租赁住房，还有624套尚在建设中，但区区千余套远不能满足外来务工人员的消费需求，况且这类住房只设定在高层次外来务工人才，对普通外来人员均设置高条件的门槛。二是公共服务的不均等化。富阳虽对涉及外来人口的公共政策进行了一定调整，但群体间社会权利的不平等性还是不同程度存在。可以说“传统的城乡二元结构没解决，又产生了新的城市内二元结构”。

    四、城中村的“再城市化”：思路及对策

    （一）要以人为本，把城市功能布局、产业结构调整与人口规模控制有机结合起来

    要开展城市体系的研究，遵循城市演进规律和市场经济规律，合理安排好城市发展的速度和质量、支持力的关系，防止产生新的“城中村”。一是要把城区的土地利用规划和人口发展结合起来。城中村的兴衰演变与城区人口变动息息相关。要科学调整土地利用总体规划，合理规划土地资源的布局，充分利用土地资源，同时也要严格控制城中村、城郊村的边界和范围，在城区资源环境容量的前提下，合理调控城区人口规模，引导人口流动迁徙。二是要把城市化进程与经济发展水平结合起来。加快推进产业共兴、产城融合，构建现代产业体系，提升城市产业支撑能力，增强城中村经济发展后劲。加快发展以现代性服务业，特别是金融、科技、信息、物流等现代服务业，促进高端生产要素成长汇聚，增强城区综合竞争力。同时，加快各产业平台和功能分区（包括中心镇）的产业集聚和公共设施配套投入，实现城市空间在更大范围内的集聚，从而吸纳劳动力就近就业。

    （二）要改革创新，加快解决城中村“三大矛盾”问题

    一是加快城中村土地开发利用。结合土地资源节约集约利用机制的改革，开展对城中村范围内存量建设用地现状调查，着力解决村级用地粗放及布局不尽合理的现状。对符合低效土地的纳入城镇低效用地再开发范围，享受集体低效土地再开发相关政策，切实落实项目。二是加快集体项目审批速度。清晰界定各职责部门的分工，加快留用地项目审批，对村经济合作社投资建设的村集体物业发展项目，加快审批，除城镇规划重点控制区外，为村集体经济发展优先安排落实用地指标。采取得力措施，大幅度实质性减少行政审批。可以对各职能部门在村级留用地项目审批权限、审批标准、审批时效等出台详细的规定，且明确项目批复后直至开工建设前行使管理、监督职能的主体和权限。三是促进市民化改造融入。对城中村村民要秉持“安置”与“发展”不分离，生存与共享相一致的理念，将村民短期生存质量与长期发展目标结合起来，建立合理的利益分享机制。给予“城中村”居民与城市居民一视同仁的待遇，纳入城市社会保障体系，使“城中村”居民脱离对“城中村”组织的依赖，自觉主动地融入城市生活，同时，适当举办就业技能培训班，增加城中村村民职业技能。对外来村民人口，一方面农民进城镇落户，可保障其原有权益不变。另一方面同时享有户籍迁入地城镇居民同等的权益。

    （三）要推动发展，促进股份经济合作社转型发展

    一是抓住关键，改革公司体制。加快建立适应市场经济要求的村集体资产管理体制和分配机制，进一步完善股份经济合作社内部的治理机制。允许股权在一定范围内自由流转通过现金配股、转让、股份奖励等途径鼓励股权向经营者（董事会）相对集中，使合作社的利益与经营者的利益目标高度一致。同时，要建立科学资产保值增值考核机制，做到合作社短期利益和长期利益相统一，同时要引入股份期权激励机制和人员竞聘机制，使干部的责任风险与利益挂钩。二是关注焦点，偿清环境欠账。针对各村基础设施现状和急需解决的问题，摸清需求分步实施，由街道负责对城中村基础设施情况进行排查。通过深入每个农居点实地进行踏勘、丈量和测算，梳理提出改造建设需求，估算投资。建设资金可实行“三级共担”，以财政资金中的城中村拆除重建项目的返拨地价和城市更新改造的返拨地价为主要来源，保障建设资金。三是引导转型，增强造血功能。鼓励股份合作公司逐步跳出城中村地域及单一物业经济的双重局限，一方面走出去向回报稳定、风险较低的产业投资深化发展；另一方面向教育、健康、社区养老等服务业拓展或参股金融业、上市公司资本投资等深化发展。统筹考虑各个城中村的区位特点和空间条件，适度提高村级留用地项目容积率和改造地块的经营性用地特别是商业用地的比例。利用土地级差效益进行产业置换， 充分盘活“ 黄金地段”的房地产存量，使之成为吸纳巨大财富。另外也可推动股份合作社间以及与城郊村进行产业合作，加大政府补贴力度，鼓励股份合作公司参与发展设施农业、立体农业和都市型农业。四是主动帮扶，解决遗留问题。加快梳理历年抄告单和政府会议记要，依照承诺统筹安排依次予以落实，增进互信。对于城中村各股份经济合作社历史形成的大量无产权证明的闲置资产，根据不同情况，在补交土地出让金等相关费用的情况下，对那些依照政府规划标准实现出租物业转型经营的物业，可给予办理租赁合同登记或备案登记，并实行“绿色通道”优先办理土地出让金和房产证。对于城郊结合部的历史用地，为避免城中村改造过程中引发新的社会不稳定，应学习外地经验，尊重历史，划定时段，落实处理（处罚）后予以办理合法手续。

    （四）要集约高效，稳妥推进城中村村居公寓化改造

    一是政策先行，制定配套政策。政府部门要以处理好村民的现实利益和最终出路，平衡好各方利益为原则，加强政策研究制定和调整，促使城中村建房向公寓化、城市社区化转变。政策要涵盖到村居改造全过程和各部门环节，建议在土地政策上，要优先保障城中村改造项目的供地。供地方式上，对成片公寓化改造安置项目，按照国有划拨方式供地；开发企业参与的项目，出让资金平衡地块或分割部分，允许按照国有出让方式上市交易；集约节约的土地用作集体留用地的，参照开发性安置用地政策执行；提升改造和危旧房改造的，凭原用地证换取新的用地证。二是“一村一策”，细化规划编制。街道和各股份合作社要以“统筹规划、集约用地、提升品质、分步实施”为总要求，调查分析各村现状、住房需求及危旧房情况，确定各村发展方向，采取近远期相结合，制定符合实际情况的改造规划细则。在规划前要摸清各村现状人口和用地面积，采取“一村一策、分类处理”。由各村自行组织实施，政府对安置小区或者存量改造小区选址，用地总量、建设方案、住宅面积、配套用房等方面进行审查明确，通过提高公寓化人均安置面积标准，允许配件一定规模的商业用房的方式，鼓励各城中村自主推动改造建设。项目改造资金由各村筹措，可以采用自建或者合作开发的模式，自求平衡及建成后效益的分配，形成“政府出政策，群众得实惠”的良性循环。三是公平合理，严控违规乱建。形成土地要素村内的公平机制，加大村级土地要素资源分配，控制和减少违建和信访闹访案件的源头，同时要加强对违法建筑存量的控制与整治，对历史遗留的违章建筑的处理、对到期的临时搭建违章建筑的后续安置等，要针对不同情况研究制定具体可行的整治方案。由国土部门制定村庄土地利用规划并核定村级用地空间和总量，严格按已批准的修建性详细规划实施，不得擅自变更建设内容。对村（社）农用地，除满足村农业生产外，政府可委托有关部门租用，将农村农民种植苗木收储种植，既美化环境，又通过绿化条例对用地进行管控。经批准的土地利用规划、修建性详细规划、分配方案、村规民约、投诉电话等编辑成册，每户一本，充分发挥村民监督作用。建立违建强拆费追偿机制，对超占面积、超建面积的由村制定办法，收取使用费，用于城中村改造专项资金使用，个人违建行为纳入银行的征信系统。

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    （作者单位：中共杭州市富阳区委党校）