现行社区矫正制度供给中的问题探究与对策分析

    刘真　胡沛验　张雯雯

    【摘 要】 从2003年社区矫正试点工作开始，我国的社区矫正制度得到了快速发展。本文以杭州Y社区矫正中心为例，探究Y司法所在社区矫正人员管理的各项有效措施，从立法与制度支撑、审前调查、社会力量参与度、专业人员人员以及社区矫正人员的再犯风险评估体系五个方面分析，指出目前社区矫正存在的不足并且对此提出相应的对策。

    【关键词】 社区矫正 管理现状 对策建议

    一、引言

    从2003年我国社区矫正试点工作开始，社区矫正工作发展快速。2011年的《中华人民共和国刑法修正案（八）》和2012年的《中华人民共和国刑事诉讼法》在刑事实体法和程序法中正式确立了社区矫正这种新的刑罚执行制度;2012年我国对社区矫正执行体制、执行程序、矫正措施、法律监督等作出具体规定;2016《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》对加强社区矫正适用前、社区服刑人员交付接收、监督管理、收监执行的衔接配合管理等予以细化。[1]

    在此背景下，“2018年3月3日在人民大会堂举行的‘部长通道集体采访上，司法部部长张军表示，我國监狱假释罪犯的比例明显偏低，只有2%左右，今后要大幅度提升可以假释罪犯的比例，未服刑的刑期是考验期，让他们在社区矫正过程中，逐步融入社会以及其他相关工作，以实现治本的安全。”[2]如违反法律规定，则送回监狱。但是，提升假释比例要以提升社区矫正能力为前提。从目前的现实状况来看，我国社区矫正工作仍然存在着诸多问题，如许多矫正工作无法可依，社区工作人员素质参差不齐等现象频出等。而在此时大幅度地提升假释罪犯的比例，将有可能加剧原有的社区矫正的问题，甚至出现一系列新的问题。因此，探究如何完善社区矫正中的制度供给，解决社区矫正制度供给中的现存问题并预防可能出现的问题至关重要。

    本文将从我国现行的社区矫正制度供给层面进行探究，在现象背后发现问题并提出对策建议。

    二、目前社区矫正存在的不足

    （一）缺乏立法与制度层面的支撑

    社区矫正在我国起步较晚，直至2003年才开始在全国六省（市）进行试点工作。由于我国刑法尚未作与时俱进的修改，现阶段的社区矫正工作只能依靠两高、两部的相关通知或司法部的规章，缺乏有效的立法规定。如今，各地区根据自身实际情况颁布了地方性的政策制度，希望以此推动当地社区矫正工作的正规化与专业化。但各地区的政策制度往往存在较大差异，破坏了刑罚执行的统一性与公正性，不利于社区矫正的长远发展。我们走访调查的Y区司法所日常社区矫正工作主要依据《社区矫正实施办法》和《浙江省社区矫正人员考核奖惩办法（试行）》这两项规章制度，若有跨省矫正人员则易出现矫正措施的地域性偏差，司法所的社区矫正工作恐将出现困扰。

    目前，我国社区矫正立法还不够完善。具体表现为《刑法修正案（八）》和新《刑事诉讼法》明确了社区矫正的适用范围和执行机构，但却并未明确具体的执行内容。“从社区矫正的刑事执法性质来看，社区矫正的执行机关应当是国家的刑事执法机关。但从立法层面，无论是基层司法行政机关还是具体从事该项工作的司法行政机关工作人员，均未被赋予刑事执法权。”[3]这就容易导致权责不对等，在实际操作中各机关及其工作人员可能出现扯皮、推诿，工作效率不高现象。

    （二）审前调查制度亟待完善

    社区矫正审前调查作为社区矫正的第一个环节显得尤为重要，但这却是最容易被忽视和随意应付的工作。《社区矫正实施办法》和《衔接配合管理的意见》均明确规定：“对拟适用或者提请适用社区矫正的人员，可以委托其居住地县级司法行政机关调查评估;对罪犯提请假释的，应当委托其居住地县级司法行政机关调查评估。”审前调查是一项专业化较高的工作，要获得最佳的调查效果，就必须要成立一支专业的调查队伍。

    杭州市Y区司法所虽设立了多个协助社区矫正的办公室，但主要负责社区矫正工作的人员只有两名，且由于审前调查的专业性要求较高，志愿者和社工无法参与此项工作，当前Y区社区矫正人数在册38人，普通稳定的人数达40多人，人数最多的时候可以达到70多人，面对一个地区如此庞大的社区矫正群体，两名专业工作人员往往不堪重负。

    （三）社会力量参与度不高

    1、民间组织参与程度低

    民间组织主要为社区矫正人员提供心理矫正、技能培训、困难帮扶等服务以及进行相应的社区矫正宣传。相较于政府，民间组织的优势在于灵活性与多样性，但其不足也十分明显：组织性较低，盈利性较强。目前在社区矫正工作方面，有些地方的民间组织的作用已经崭露头角，但仍然未形成真正的政府与民间合作的局面，民间组织的自主独立性欠佳，政府的参与度过高，无法发挥民间组织的辅助性作用，反而成为了司法工作的附庸[4]。而原本民间组织在管理社区矫正人员时发挥的作用应是政府部门的有效补充手段，而并非演变成衍生的政府挂名组织。

    据我们访谈得知，杭州市Y区目前参与社区矫正工作的主体主要有司法所、派出所、村舍以及治保主任构成，受限于专业水平不够，社会力量还未过多介入。这在某种程度上大大增重了司法所的日常工作量。

    民间组织参与程度低，未能与政府形成真正的合作关系，一方面将很大程度地影响社区矫正工作开展的实际效果。另一方面，目前由于民间组织参与程度不高，社区矫正工作开展效果不佳，加之即将到来的更多假释人员涌入社区，势必会形成自下而上的压力要求政府更多地有所作为尽快地改善目前的困境，恐将有可能进一步加大政府的参与程度，从而压缩民间组织的参与程度，加剧社区矫正问题。

    2、社会公众认知有限，参与度不够

    社区矫正人员管理的主体已经从孤军奋战的政府逐步改为多元主体的参与，包括专家学者、司法社工等社会群体。但社区矫正有序长久的开展，仍然不能离开普通社区居民的大力支持。社区矫正的定义、内容，以及意义对于绝大部分的公众来说都是新鲜且陌生的。针对社区矫正宣传方面的匮乏，造成了这个既定事实。“虽然大部分的社会公众并未对社区矫正表现出强烈的否定，但却从不同侧面表现出了对这一新生事物的疑虑和担心，不安感比较强烈。[5]”社会公众的疑惧不安成为社区矫正工作的道路上的绊脚石，阻碍社区矫正的发展。

    （四）专业人员匮乏

    社区矫正是一项专业性、法律性、政策性要求度很高的工作，未经一定培训的人员无法承担相应的工作，不能由简单的现有的人员拼凑而成，它需要经过专业的培训、考核与严格的聘用选拔程序进行科学、合理的配置。[6]目前社区矫正人员的配置问题主要由基层的司法所进行负责，根据规定，每个基层司法所都必须配备一个以上专业的社区矫正专职司法所成员，而当前随着社区假释人员的比例将不断提高，专职人员难以独立承担繁重冗杂的社区矫正工作。

    以我们所走访的杭州市Y社区司法所为例，该司法所进行社区矫正工作的只有两名专业工作人员，但他们需要面对近40名社区矫正对象。终日处于超负荷状态的司法矫正专员，有限的工作的时间被繁琐的文书工作占用，无法和社区矫正人员进行密切深入的沟通交流，限制了矫正工作的发展。

    （五）矫正人员再犯风险评估体系有待建立

    “社区矫正人员再犯风险评估是指相关负责部门对某一矫正人员在社区服刑期间再次实施违法犯罪行为的可能性进行评价，即对其人身危险性的测评，也可以简称为社区矫正风险评估（Risk Assessment of Community Correction）。”[7]降低犯罪人员的再犯风险是所有刑罚追求的共同目标，社区矫正作为一种较“柔和”的刑罚方式，且矫正人员往往罪行较轻或狱内表现较好，其再犯风险普遍较低，但这仅是我们的常规认知，对于这一群体的具体再犯率，我国尚未形成完整且专业的再犯风险评估体系。实践中，我国绝大多数地区的司法调查评估工作由负责机构的工作者个人完成，并未有专业的评估机构和评估程序。Y区司法所虽有较正规的评估方法，但也未形成一套健全的体系。

    Y社区的风险评估内容主要包括社会关系、家庭关系、心理状况等。对于风险较高的矫正人员，会分为普管期和严管期。每位矫正人员进行一段时间的教育后，将会进行测试，如果平时表现较好则进入普管期，较差则进入严管期。严管期须一个月进行三次报道，每月的5号、15号和25号，进入普管期后15号的报道可取消。全国多地司法局虽已建立矫正人员信息系统，如Y社区虽也设有手机定位、轨迹查询、公安定期核查等措施，但并未根据现有信息进行矫正人员再犯风险评估体系的研究，造成现有信息与专业研究相脱节的现状，存在“数据丰富知识贫乏”的情况。未来提高假释比例，假释人员大量涌入社区，将更加考验相关部门的社区矫正人员再犯风险评估工作。因此，目前矫正人员再犯风险评估体系急需建立。

    三、建议

    （一）加快立法进程，完善相关部门职能分配

    社区矫正仍属于刑罚范畴，因此需要一定的强制性和法律效力。社区矫正在我国试点以来，一些全国人大代表和专家学者们积极推动专门立法，提出专业性的意见建议，为立法工作的开展献计献策。2016年底国务院法制办发布了《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》，该意见稿虽存在诸多不足，对社区矫正在我国的实际应用定位不当，但不能否认它是社区矫正立法过程的一个重要进步。为保证刑罚执行的统一性和公平性，需加快立法进程，确立司法行政机关在社区矫正工作中的刑罚执行主体地位，并且通过立法理顺各部门的职能分配，尽量避免权责交叉现象。

    （二）完善审前调查评估机制建设

    完善審前调查评估机制，有利于形成矫正人员的个人档案信息，更加全面地了解社区矫正人员的实际情况与生活背景，为其制定更加个性化、人性化的矫正方案。在深入贯彻宽严相济形势政策的背景下，审前调查评估机制的完善显得尤为重要。完善审前调查评估机制首先应明确审前调查部门划分与运行机制，完善其工作衔接、人员职能，建立起一套保护、考核、评估于一体的体系。此外，还需尽快建设专业审前调查人才队伍，随着国内社区矫正人员比例日益增加，社区矫正面临的困难和挑战越来越多，也越来越大。调查评估涉及面较广，调查评估人才资源却日益紧张，笔者认为应不断完善审前调查人才队伍，吸收广大专业性较强的志愿者，并建立严谨的调查人员问责制度，防止在调查过程中出现随意应付、走关系、谎报虚假信息等不良行为，在整个执法过程中做到公平公正。

    （三）加强宣传教育推动群众认可参与

    1.积极扶持民间组织的发展

    政府首先应当推出一些政策，让民间组织在社区矫正工作中发挥有效的补充作用，让专业、合适的民间组织加入到社区矫正工作中来。有了丰富充足的新鲜血液不断加入，社区矫正才能在不断更新中迸发活力。其次，政府亟需逐渐淡化其“权力王者角色”，建立起一种真正平等合作的对话关系，民间组织在整合社会资源之后，能够为社区矫正人员提供多元化的服务，及时为政府减负，提高管理绩效。除此以外，民间组织仍然缺乏一套标准化的内部成员管理机制，如何吸引、培养、留住优秀的管理人才是民间组织必须思考的深刻话题。所以“急需建立一套包括社工资格认证、注册管理制度、从业规范制度、薪酬标准指导制度、教育培训制度以及与此相匹配的义工制度等在内完善的社会工作职业制度体系。[8]”

    2.扩大宣传，提高社会群众认可度

    利用新型社交平台，以社区矫正的成功案例为例，加大宣传。社区矫正作为一种宽严相济的刑事政策，目前还并未被大众完全得知与认可。充分发挥大众传媒的优点，使社会群众对于社区矫正人员的误解、恐惧、躲避转变成理解、包容与接纳。政府部门、学校、居委会等都可以开展相应的宣传，例如社区矫正宣传会、社区矫正管理月等相关活动的举办可以拉近社会大众与社区矫正人员的距离。

    （四）提高矫正队伍专业化程度

    1.规范社区矫正执法人员的准入标准

    为提高社区矫正工作者的素质，学者提出了不少建议，如在公务员考试中确立招收社区矫正专业人才，设立准入、培训制度，并在报酬方面体现按劳分配的原则。[9]目前美国、台湾等地针对社区矫正工作人员的准入标准和考核制度已经有了明文规定。为了提高我国社区矫正执法人员的专业素养，促进社区矫正事业更好地发展，我们也应制定严格的准入标准，设定岗位准入制度，树立社区矫正的专业性和权威性。

    2.完善社区矫正工作者晋升和薪资分配制度

    目前社区矫正工作者来源庞杂，绝大部分隶属于司法所，针对这一情况建立一套和社区矫正工作难度和强度相匹配的晋升机制和薪酬分配制度迫在眉睫。社区矫正执法人员的考核应当与社区矫正人员相挂钩，采取社区矫正人员逆向评定的办法，考核社区矫正执法人员的工作的完成度。此外，针对考取相应职业资格证书的执法人员进行鼓励，予以晋升以及相应薪资的提拔，激发其积极性，有利于提高社区矫正工作的专业性。

    3.合理划分工作任务

    因为人手紧张、设施匮乏、工作较为庞杂，许多司法矫正工作人员都处于超负荷的工作状态。加之社区矫正工作的专业性要求，通过司法所设专职人员以及招聘社工和抽调干警的形式不利于专业化的发展。因此，要打破原本的分散格局，建立新型的合作模式，只有这样，才有可能开展进一步分工。打破原有的行政区块划分，根据工作的需要、性质分为若干的队伍，会使执法更具备针对性从而达到高效率、高质量解决问题的目的。

    （五）推动建立矫正人员再犯风险评估体系

    社区矫正人员再犯罪会降低公众对司法正义的信任，削弱司法机关的公信力，因此推动建立矫正人员再犯风险评估体系意义重大。矫正人员再犯风险评估应与审前调查评估机制相结合，通过审前调查熟悉矫正人员的社交状况与社会心理，做出科学准确的判决或裁定，在社区矫正入口处就做出有效的鉴别和分流。[10]在未有国家统一体系的情况下，各个地方也在積极探索降低矫正人员再犯风险的有效措施，如一些地方司法局与高等院校、研究机构合作，共同研发风险评估系统，试图确定社区矫正人员再犯风险预测因子。[11]在大数据时代，公安和司法部门的工作早已融合了信息技术，数据信息技术与司法行政机关的有效对接，能更好研究影响犯罪的各类风险因素，可以为再犯风险评估的科学性提供重要数据支撑，对刑事司法的效率化、科学化有非同寻常的意义。

    四、结语

    社区矫正在我国发展时间较短，因此上升空间还很大。社区矫正在预防再犯罪、减少社会排斥等方面具有监狱矫正无法比拟的优越性，其展露的民主性和人道性符合刑罚执行的发展趋势，但我们不能忽视影响其健康发展的现实因素，其暴露的问题亟待我们通过立法、鼓励社会力量参与、完善内部体制等措施来解决。唯有如此，我国的社区矫正事业才能朝着更加专业化、科学化的方向前进。

    【参考文献】

    [1] 金华市婺城区人民政府课题组.社区矫正制度完善研究 ——以浙江省金华市婺城区的实践为样本[J].法治研究，2017，（2）：75-84.

    [2] 高辰. 司法部部长：今后要大幅度提升可假释罪犯的比例[DB/OL]. http：//www.chinanews.com/gn/2018/03-05/8459723.shtml

    [3] 同 [1]，75-84

    [4] 崔会如.社区矫正社会参与的不足及其完善[J].前沿，2011，（03）：73-76.

    [5] 同 [4].

    [6] 王顺安.社区矫正的法律问题[J].政法论坛，2004（03）：103-110.

    [7] 吴之欧，方翌.基于数据挖掘技术的社区矫正人员再犯风险评估[J].贵州社会科学，2016，（7）：82-87.

    [8] 付锋林.壮大社工队伍 有助于和谐社会建设[J].中国报道，2007（03）：72-77.

    [9] 袁希利.当前社区矫正工作中的问题与对策[N]. 人民法院报，2011-12-09（007）.

    [10] 许疏影.社区矫正人员重新犯罪调查报告——以浙江省为例[J].青少年犯罪问题，2015，（1）：50-58.

    [11] 吴之欧，方翌.基于数据挖掘技术的社区矫正人员再犯风险评估[J].贵州社会科学，2016，（7）：82-87.