逐步完善我国农村养老保险制度的思路与对策

    韩晓春

    摘 要：农村养老保险制度是我国农村社会保障的一个重要组成部分，其发展和完善是解决我国农村养老问题的有效途径，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都具有重要的意义。但在我国这样一个经济发展水平低、地区差异大、农业人口占多数、老龄化程度日益严重的国家完善农村养老保险制度，将是一项十分复杂而艰巨的工作。

    关键词：农村养老保险制度；完善；思路与对策

    社会保障制度是市场经济体制下不可或缺的“安全网”和“稳定器”，是保持社会经济稳定协调发展的必备条件。现代社会保障制度从产生到至今不到200年的历史，其内容庞杂，包括五方面内容：社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚安置、社区服务，而养老保险则属社会保险的一种。近年来，我国城镇社会养老保险制度改革已取得了重大进展，城镇居民最低生活保障制度的建立为城镇老年人确保基本生活提供了保证，并逐年得到完善。但在农村，虽然自上世纪90年代起已经在发达地区初步实行了多种形式的农村养老保险制度，但是经过这么多年的发展，还是基本停留在原地，并没有重大突破。迄今为止，我国很多学者对如何完善农村养老保险制度作了较为深刻的研究，并取得了一定的成就。但农村社会养老保险是既不同于国外的传统，也不同于我国城市职工的社会养老模式，它是基于我国的具体国情摸索出的一条保障之路。实践证明，完善农村养老保险制度是我国社会发展的客观要求，是解决农村养老问题的有效途径，对于推动农村经济体制改革、调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都具有重要的意义。

    随着国家农村城镇化建设的不断深入，失地农民日益增多，那么以往农民主要靠土地保障家庭的功能也失去了。从发达国家看，随着老龄化的到来，城市化、工业化、现代化也同步到来，比较容易解决占人口2%～5%的农民养老问题，他们是先城市后农村，基本实现了一体化的养老保险。从发展中国家看，不少国家人口和劳动力比较年轻，人均占有土地和资源较多，且生育不受限制。政府不必担心农民的养老问题。而在我国，随着土地保障功能日益弱化和传统家庭养老方式的挑战，将来谁为农民养老已经是不容回避、刻不容缓的社会问题。因此，国家必须进一步完善农村养老保险制度，与家庭养老、社会救助相结合，共同达到保障我国农村老人基本生活的社会目的。

    1 农村养老保险制度的基本原则和任务目标

    （一）基本原则

    自从1986年民政部在山东烟台开始建立农村社会养老保险制度的试点工作，并于1992年在总结试点经验的基础上制定颁布了《基本方案》，一直到2013年，农村养老保险制度的发展可谓步履维艰。曙光终于出现在了2014年，今年农村养老保险制度迎来了重大改变。原先实行的农村养老保险制度（简称老农保）主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，且覆盖范围仅限于发达地区。而新型农村养老保险制度（简称新农保）基本原则是高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。

    （二）目标任务

    新农保的任务目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

    2 我国现行农村养老保险制度存在的问题

    我国地域辽阔，农村人口众多，地区间差异很大，经济发展极不平衡。这与国外的农村是不能相提并论的。农村社会养老保险制度是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，其意义已远远超出其对部分农民经济上的保障，而且有鲜明的社会和政治意义。在我国建立农村社会养老保险制度是一件新生事物，没有成功的经验和模式可资借鉴。它既不同于国外传统的，也不同于我国城镇职工的社会养老模式。它是基于我国的具体国情自行摸索出的一条保障之路。所以必然会存在一些问题，这些问题主要体现在制度设计的不稳定性、保险基金的管理不规范、国家政策扶持力度不够以及缺乏有效的管理机制等。

    3 完善国家对农村养老保险制度的思路与对策

    （一）加强相关立法

    1）强化家庭养老的地位

    中华民族有尊老爱幼的传统美德，赡养和孝敬父母也是中华传统文化的核心之一。我国《宪法》和《老年人权益保障法》对赡养老人问题都有明确的规定。因此，家庭始终在养老问题上发挥着重要的作用。虽然，随着计划生育基本国策的推行，家庭结构的变化，家庭养老保障的功能有所削弱，但是赡养老人仍是一种责任、一种美德。同时，社会经济发展带来的收入上的提高也为家庭养老提供了经济基础，此外，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度推进社会保障而带来的家庭危机，从而维护良好的社会道德规范，促使农村社会进步。

    2）关注失地农民的养老保险的处理

    随着城镇化建设步伐的推进，越来越多的农民的土地被征收。 城市规划区内的被征地农民，符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。有些城市已经推出被征地农民的新型社会养老保险制度，在制度模式上实行社会个人统筹与账户相结合；在筹资机制上采取个人、村集体、街道、区市共同负担；在参保资金来源上，被征地农民和村集体的交费主要从土地补偿费和安置补助费巾列支；街道补助从土地收益或社会保险储备金中列支。领取养老金的年龄标准是被征地农民男60岁，女55岁。

    3）落实好农民工的基本养老保险费，实行用人单位和农民工个人共同缴纳基本养老保险费，缴费基数按基本养老保险有关规定确定。单位缴费比例为12%；农民工个人缴费比例为4%～8%，由所在单位从本人工资中代扣代缴，并全部计入其本人基本养老保险个人账户（以下简称个人账户）。原来已参加基本养老保险的农民工和用人单位，可按本办法调整缴费标准。

    （二）加快相关制度衔接

    1）农村养老保险制度与其他养老保险以及保障制度的衔接

    按照《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下简称老农保）的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度的衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并人新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。

    2）农村社会养老保险与城镇社会养老保险的相互协调与衔接。

    从世界各国社会保障制度的发展过程中，可以发现几乎每一个国家都经历了从工业延展到农业，从城市延展到农村，逐步完善、逐项接轨的过程。城乡社会保障制度的建立都不同步，时差的存在是正常现象。由于不同国家的国情不一样，城乡社会保障制度建立的时间顺序必然有所区别。在土地私有制国家或地区，农村的社会保障制度的建立之所以要慢于城市，一个很重要的原因是因为农民要明显比城市普通居民拥有更多的财产。一般来说，农户不但拥有他们耕种的全部或部分土地，而且拥有相当可观的牲畜和农业机械，这些财产是可以随时变现的，用于养老或支付医药费。而我国是土地公有制，农村土地属于集体组织所有，农民没有土地所有权而仅拥有土地的承包经营权。土地只能提供农产品，作为最基本的生存保障，当生病或年老需要钱的时候，不能靠变卖土地来提供保障。然而我国也有着另一个国情，城乡二元经济结构。长期的“重城市、轻农村”的国家发展思路，如前所述，是以牺牲农村的发展保证了城市的快速发展，由此在就业安置、住房福利分配、子女教育、医疗社会保障和其它的补贴、退休养老制度、基础设施建设投资等方面产生了巨大的城乡差距，决不是一时就可消除的。长期以来，务实的农民们之所以羡慕“城里人”的“非农户口”，是因为“非农户口”的背后有一大堆“农业户口”所不能企及的实惠，包括“城里人”的“公费养老”。早在共和国成立之初的1951年2月，政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险暂行条例》，对城镇职工的生、老、病、死、残、伤做了保姆式的关怀；改革开放后，又对城镇职工的失业和贫困给予特别关照，直至失业保险和最底生活保障制度在城镇全面实施。当“城里人”享受这一切的同时，农民们却只有贡献的义务，没有享受公共产品的权利，社会公平被严重扭曲。社会保障在农村的缺失，与农民所做的贡献是极不相称的。改革开放，当“觉悟”的农民们涌入城市的时候，政府逐渐意识到“民工”已是城市不可或缺的部分，农村的社会保障终于被提到议事日程。于是国家在“七五”计划中设想在农村试点建立社会保险制度，“八五”计划进一步指出“建立健全养老保险和待业保险制度，在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度。” 但即便这样，目前我国城市居民的保障体系包括养老保险在内，尚处在不断建设和完善过程中。因此，要在我国真正建立城乡衔接的社会保障体系，还需要相当一段路要走。

    政策规定，新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。要妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，具体办法由人力资源社会保障部、财政部会同有关部门研究制订。

    （三）加强国家对农村养老保险制度的政策扶持

    国家在建设农村养老保险制度过程中应承担相应的职责，其主要表现在以下几个方面：

    1）组织引导，为推动农村养老保险制度建设进程提供坚强后盾

    农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作，要求工作人员特别是管理干部具有高度的责任感和良好的业务素质。因此，首先政府应该组织引导，为推动农村养老保险制度建设进程提供坚强后盾农村社会养老保险；其次必须加强对农民的宣传教育。一种制度的确立必须得到民众的认同，否则就难以长久，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理认同。农村社会养老保险制度的建立意味着农民必须从家庭养老向社会养老转变，提高广大农民参保的积极性。

    2）财政责任，为农村养老保险事业的发展提供资金支持

    现行农村养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

    （一）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

    （二）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

    （三）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

    地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

    另外，国家为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

    3 结束语

    农村社会养老保险是国家的基本社会政策行为，是政府的重要职能。因此，完善农村养老保险制度是党和政府为走出一条顺应社会文明进步，更新传统养老观念，增强社会保障功能，实现社会养老与家庭养老相结合，解除农民后顾之忧，进而推进我国农村经济体制改革，加快我国农村社会经济发展的具有中国特色的、符合中国国情的农村社会养老新路子。我们拭目以待。

    参考文献：

    [1]杨良初.《中国社会保障制度分析》[J].经济科学出版社.2003（7）.

    [2]姜守明，耿亮 .《西方社会保障制度概论》[J].科学出版社.2002（12）.

    [3]张太英，刘小姚.《中国农村社会保障制度建设》[J].农业部农村经济研究中心 《中国农村研究报告2000》.中国财政经济出版社.

    [4]国军.《中国城乡社会保障制度衔接初探》[J].中国社会发展网.2002（4）.

    [5]延中.《如何推进农村社会养老保险》[J].中国经济时报.2000（7）.