加快推进新时期海洋“平安渔业”建设的思考

    王仁斌　郭庆祝　王秀艳

    渔业是大农业体系中的传统产业、优势产业，同时，也是海洋经济中的支柱型产业。受海洋生物洄游和资源分布的影响，海上渔业生产点多、面广、线长，被公认为是区别于其他陆域生产活动，受海洋自然环境因素影响较大、不确定隐患较多、安全可控性较弱的高危行业。

    据不完全统计，2014年，大连市共发生渔船水上各类事故12起，死亡（失踪）15人，沉毁渔船5艘，直接经济损失近4 000万元，渔民群众生命财产一定程度上遭受严重损失。尤其是近年来台风、风暴潮等极端天气呈增多趋势，海上渔业安全生产形势将更加严峻，解决渔船海上生产的安全问题格外困难，任重而道远。

    1海上渔业安全现状

    党的十八大以来，安全工作被提到一个前所未有的政治度。习近平总书记指出，发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。因此，如何预防和管控好海上渔业生产风险，增强渔船事故防范能力已是做好现代渔业安全管理、保障和推进渔业安全发展、科学发展的当务之急，直接关系新时期下社会主义新农村改革、发展、稳定和建设大局，刻不容缓。

    目前，大连市海上渔业安全基础薄弱、安全监管和安全生产责任落实不到位的现象还存在。渔业安全隐患和影响制约渔船安全的因素仍未得到有效解决，加之极端、恶劣和灾害性天气的突发性、不可预知性，都增加了安全事故发生的不确定性，也加大了安全管理工作难度，海洋“平安渔业”建设亟需加强。

    2海洋“平安渔业”建设中存在的问题

    按照安全管理“人、机、环境、管理”等机理要素分析，目前，海洋“平安渔业”建设中主要存在以下几个问题：

    2.1从行业人员上看（渔民的因素）

    目前，大连市的渔业从业人员中，传统作业渔民比例微小（低于20%），大部分为内陆省份农民。尽管渔业部门每年都加大安全生产宣传教育和技术技能培训，但船员流动性较大。部分船东船长挣钱心切，受利益驱动私拉乱招未持证人员擅自出海、违规生产，加之该部分出海人员素质较低，专业技能差，安全防范意识薄弱和违章操作等因素，出海易酿成恶性事故。

    2.2从行业机具上看（渔船的因素）

    大连市渔船建造工作历史欠账较多，大部分为老、破、旧木质渔船，船舶质量差，加之维修保养不善，安全系数较低，而安全、节能、环保型的钢制、玻璃钢制、铝合金制等标准化渔船比例较小。因此，鉴于目前渔船现状，作为海上生产作业工具其应对海上风险的化解和抵抗能力较弱，一旦遭遇海上极端性天气，险情往往演变成事故。

    2.3从行业环境上看（海域的因素）

    恶劣的海况自然条件给渔船海上生产带来一系列不安全因素，麻烦很多。特别是秋冬时期我国北方地区风灾多发。渔船海上生产作业频繁，加之海上大风、雾霾和风暴潮等突发极端性天气增多，安全生产隐患和海上事故风险随之增加。同时，海上交通运输业的发展，商船通航路径往往与渔场交叉重叠，海上交通环境复杂，也促使商、渔船碰撞事故呈多发态势。

    2.4从行业基础上看（渔港的因素）

    “十二五”期间，虽然中央和地方都加大了渔港建设投入，大连市渔港建设水平也有了一定的提高。但由于基础薄弱，历史欠账较多，渔港建设规模和数量仍然不足，建设水平和标准仍然偏低，仍然不能有效满足渔船安全锚泊和避风的需要，渔港正常功能发挥受到制约和限制，一定程度影响渔船停泊和航行安全，渔业安全隐患较大。

    2.5从行业管理上看（渔监的因素）

    大连市沿海渔业行政监管力量薄弱，监管手段滞后，渔船跨海域、跨海区生产、作业分散的动态生产特点，致使渔业安全管理力量明显不足，安全管理鞭长莫及。安全宣传、技能培训、执法检查、隐患整改等管理工作难度很大，特别是渔船异域（军港、商港及私营渔港）泊靠安全执法检查难，隐患渔船一旦逃脱监管视线，违规出海易酿成事故。

    3海洋“平安渔业”建设思路及内容

    新的历史发展时期，在现代渔业建设的发展要求下，要坚持以体制创新、科技渗入和教育文化保障为动力，切实加强海上渔业安全法治能力、适任能力、保障能力、防范能力和软支撑能力“五项”建设，确保渔民增收、渔业增效、渔村繁荣、渔区稳定。

    3.1加强安全法治能力建设

    对渔业安全生产依法实施监督管理，最根本的是要建立起切实有效的保障安全生产，维护从业者安全的法律法规、规章制度、安全操作的相关标准、技术规范及制度等，进一步规制渔业安全生产行为，保证海上生产安全。

    一是规范完善已实施的制度办法。转港渔船生产管理办法、养殖渔船海上安全生产管理办法、渔船编队生产管理办法、大风信息传递办法等具体行业管理办法、意见和制度已经为保障渔业生产安全起到了较好的规制作用。要提高这些规章制度的强制力和执行力，继续搞好调查研究，对其进行修改完善、升级，使之上升为法规。

    二是及时出台新时势的管理规制。针对新形势下渔业安全工作面临的新情况、新问题、新特点，对捕捞、养殖业安全生产条件、作业现场、安全设备，事故防范、应急措施以及渔港渔船渔村、船主渔民、监管部门责任等进行深入研究，探索新形势下渔业安全生产的规律，出台管理规范及行业监管制度，拓宽依法管理渔业安全领域，为生产者提供更规范、更具体的行为规则。

    三是加快制定技术规范操作规程。渔业安全技术规范和操作规程，既是行政主管部门指导、服务渔业安全生产工作的依据，更是生产者减少失误，保证生命财产安全的作业指南。研究对船舶安全设备的配置、海上作业及监管服务等领域的安全生产技术要求，运用简单、统一、协调、优选原理，制定切实可行的安全生产技术规范和操作规程，为提升渔业安全生产管理和自控水平提供重要技术支撑。

    四是严格实行渔船海上作业准入。各类渔船须按渔船检验机构规定，配齐消防、救生通讯、导航等安全设备，出海作业按规定配齐职务船员和普通船员。渔船实行渔船检验证、渔船登记证、捕捞许可证“三证”统一，养殖船驾驶者及从业人员具备特定技能资质，捕捞船员经过岗前专门培训，其他辅助渔船员也须按相应规定执行许可制。渔船员海上生产作业全过程必须穿着救生衣，严禁超风级、超航区出海作业。

    3.2加强船员适任能力建设

    海上捕捞及养殖生产从业人员安全意识和岗位技能的高低，直接关系到渔船海上生产的安全可靠性。

    一是突出教育重点，全面抓好教育培训。船长、大副、轮机长等职务船员是渔船海上生产安全的核心圈。要建立钢性培训计划，每年对他们强制进行一定天数的渔业安全生产职业培训。同时抓好普通船员培训和船主、船员家属的延伸培训，为海上安全生产助力。重点渔区的中小学，设立渔业安全生产专项知识教育课，拓展安全生产教育范围，扩大社会影响力。

    二是贴近生产实际，科学设置培训内容。一是设置必备的安全生产知识，主要包括国家、地方关于渔业安全生产的法律法规，渔业从业者相关权力和义务；二是生产过程中的操作规程，包括航行规定、避碰规定、装载规定、有关事故应急救援和处理知识等；三是本岗位的安全操作技能，包括航行驾驶、轮机运行、下网上网、装卸货物、观察瞭望、自救互救等知识。对船主、家属等相关群体的培训教育内容，应突出渔业安全生产权力、义务、责任及利益等内容，切实把安全管理亲情化。

    三是规范培训行为，建立长效管理机制。增加教育培训的技术含量，培训教材配置数字影像技术，图文并茂，通俗易懂；编制出台渔业海上较大以上事故案例分析影像读本，全面覆盖渔船船东船长，基本形成渔业安全教育培训系列教材；充分发挥海洋院校的资源优势，搞好理论与实践有机结合，推进渔船员安全生产素质全面提高。

    3.3加强安全保障能力建设

    近年来，大连市渔船水上各类安全事故居高不下，海上突发性气象灾害事件频繁，安全生产形势严峻。因此，应进一步加强渔船自救互救能力建设，提高渔船海上安全生产保障水平。

    一是改进渔船安全救助装备，增强渔船自救能力。完善渔业安全通讯网，40马力以下渔船要普及安装GPS救助定位通信终端、80马力以上渔船要安装北斗船位导航监控设备，40马力以上渔船安装AIS自动识别避碰设备。要继续扩大渔船气胀式救生筏配备范围，40马力以上的渔船配备率100%。

    二是抓好渔港基础配套，完善渔港服务保障功能。渔港防波堤、消防、照明、救灾船等安全基础设施要按照渔港港章确定的内容做好配备和完善，达到国家规定要求。二级以上重点渔港安全监控系统装备率达到100%，并实现与上一级渔业安全监控中心联网运行。在国家级中心渔港和一级渔港建立渔船进出港办证中心，执法监督摩托艇和陆域执法车辆装备配齐配全。二级以上重点渔港港区渔港监督行政执法人员进驻率100%。

    三是积极合作密切联动，建立齐抓共管责任体系。渔船检验部门搞好渔船建造企业资格审定，依法取缔不具备资质的企业，强化对渔船用产品的安全监管，把好源头关。渔政管理部门，严格渔船捕捞许可，推进老旧渔船更新改造，彻底消除“三无”船只。渔港监督部门规划好渔港安全保障功能，严格渔船签证管理，把好出海安全关卡；养殖、捕捞等部门要把安全生产管理寓于生产指导服务中，强化宣传教育，增强渔业从业者安全生产责任意识。

    四是构筑应急救援体系，增强安全生产保障能力。要重点抓好应急救援的指挥系统、日常值班系统、信息管理系统、技术支持系统、组织管理系统等各项建设。县区级指挥平台全部建立，24小时岗位值班责任制执行率达到100%。渔业行政执法船和签约救援渔船辅助救助能力进一步提高，与海事、救助、边防海警等部门共建渔业海上搜救（救援）联动机制进一步得到落实。明确各级渔业海上救助主体和辅助力量，形成全方位、齐抓共管的应急救援体系新格局。

    3.4加强应急防范能力建设

    近年来，渔业资源、渔业生产领域及经营方式都发生了一定的变化，这给我们以往的渔业安全监督管理工作带来一定的挑战。要明确新形势下渔业安全管理任务和责任，理清工作思路，创新工作方法，依法加大监督管理力度，确保渔业安全管理符合时代发展要求。

    一是组织监督检查，消除安全生产事故隐患。积极开展安全生产专项检查，重点检查渔船安全基础设施配备、渔船安全适航检验内容要素、从业者资质配备等。有转港生产渔船的地区，在渔业行政主管部门的统一协调下进驻转港区检查。建立安全隐患举报机制和渔业安全检查及隐患处理流程、规范，明确工作程序、检查内容、整治方法、处理责任、奖惩机制等各项内容，做到隐患原因未查清不放过、整改措施不落实不放过。

    二是加强队伍建设，提高安全监管整体水平。要积极争取渔业安全监管部门编制、人员、经费的落实，突出抓好渔港监督站基层一线的执法队伍建设。渔业安全监管人员按照有关要求进驻二级以上重点渔港。在重点渔业乡（镇）、村推进渔业安全员制度实施（原则上100条捕捞渔船配1名、200条养殖渔船配备1名）。适应新形势需求，对渔业安全监督管理人员进行业务理论、专业法律、应急处置技能、职业道德等专项培训，为提高其执行力提供知识支撑。

    三是细化监管责任，抓好安全生产责任落实。严格落实政府监管主体职责，将渔业安全生产纳入安全生产工作体系中，并认真部署落实。突出完善基层乡、村及渔船作业组的监管责任制，签定责任状和保证书。强化渔业生产经营单位、渔船及船东、船长安全生产主体责任落实。按照“四不放过”原则，认真做好渔业海损事故调查处理，依法追究责任。

    四是主动争取支持，提高监督管理及服务效能。建立情况信息通报制度，定期向与渔业安全监管关联密切的海事、交通、公安边防、气象、外交、财政等相关部门进行情况通报，提高关注力。建立安全工作交流制度，特别是要强化与海事、交通、外事部门的工作联动，科学处理遇险渔船搜救工作。积极争取发改、财政、金融、保险部门的支持，将渔业安全管理经费纳入地方财政预算中，鼓励渔船雇主购买船东责任保险，引导渔民积极参加保险。

    3.5加强安全软支撑能力建设

    渔业安全管理工作涉及的领域及群体众多，渔民群众对渔业安全工作的认知程度，直接关系到“平安渔业”建设能否顺利实现，打造渔业安全文化，对推进“平安渔业”建设将起到事半功倍作用。

    一是广泛开展安全生产宣传教育活动，夯实安全生产社会根基。要大力普及渔业安全生产相关的法律知识，宣传渔业安全生产基本常识，增强行业管理者及渔业从业者、家属的法制观念和法制意识，提高依法治理、依法监管和自觉安全生产的主动性、能动性。要充分发挥报纸、电视、电台等新闻媒体作用，进行深度宣传。在重点渔业乡镇、渔村广泛开展渔业安全生产大讨论活动，培植安全生产良好社会氛围。

    二是研究推广渔业安全生产关键技术，推进安全管理科技进步。要加强渔业安全信息传递、风险评估及渔业安全监管与控制技术的研究，提高安全风险与隐患的控制与处理的科学性；要抓好渔港安全设施基础保障功能、渔船用安全产品质量及配置等新技术开发，全面推广标准化生产，夯实生产过程安全性保障基础。要以海洋院校为依托，开展渔港规划建设、渔船生产过程监控、事故预防与处理、渔民培训等管理理论研究，形成渔业安全管理标准规范，努力培养渔业安全管理合格人才。

    三是开展“平安渔船”、“平安渔村”、“平安渔港”等创建活动。营造渔区政府关注、干部群众关心、渔民家属关切的良好氛围；积极开展以渔船船主、渔民家属为主体的“我为渔船平安回家献一计”活动，增添渔业安全文化活力，推进平安渔业建设。

    （收稿日期：2015-06-25；修回日期：2015-07-15）