三权分置背景下成都农村产权流转发展现状及对策

    周洁　邵雅容　杨春

    推动农村产权流转交易，使农村产权资源变资产，不仅关乎广大农民的收入，更是推动乡村振兴战略，统筹城乡发展的重要抓手。本文深入分析成都农村产权交易市场的发展现状，针对相关的问题，提出应对的措施，为农村产权市场交易的建设和优化发展提供参考。

    一、三权分置下产权交易市场的必要性

    改革开放以来，随着市场经济的完善，城市经济发展迅速，城市居民收入随之增加。然而在农村，家庭联产承包责任带来的福利慢慢消失，农村居民较城市居民收入低，增速慢，城乡收入差距明显过大，由此产生了一系列问题。如何推进城乡统筹发展，一直是近年来党和政府改革工作的重点，是夺取乡村振兴战略的关键。

    2013年，中央工作会议中第一次提到了“三权分置”概念，中央颁布各项农村产权交易的文件，鼓励农村产权入市交易，激发农业农村内生动力，促进农村闲置资源的合理流动和转化。2014年，《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》中明确指出：农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构。但长期的政策特点导致我国缺乏土地流转的市场，三权分置条件下，为了将农村产权资源健康稳定的推向市场，必须建立完善的农村产权交易市场，才能使产权资源在市场的手的调节下发挥最大的效用。

    二、成都产权市场交易情况

    国内的农村产权市场正处于起步阶段，许多市场交易和规则尚不完善，全国各地政府和民间都在探索最适合当地的产权交易形式。在长期的探索和实践中，国内大致形成了适用于经济发展滞后地区的湄潭模式，适用于经济发达地区的嘉兴模式和南海模式，国家政策主导下的成都、重庆模式等多种农村产权流转模式。

    成都在2007年6月被国家发展与改革委员会确认为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，成都委市政府随后提出了“全域成都”理念，全面实施以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革。并于次年1月出台了市委“一号文件”，明确提出了建立归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅的现代农村产权制度。为了流转出产权流转的顺利进行，成都市先后进行了确权颁证，在2011年年末，完成了全市212余万农户的确权颁证工作，夯实了流转的基础。设立耕地基金剥离土地保护功能。成立成都产权流转担保股份有限公司规避流转风险。成立成都农村产权交易所，搭建产权交易市场平台。

    通过政府推动和民间的自发行为，成都的农村产权交易市场日益成长。成都范围内目前大致形成了四种农村产权交易的形式。由村民集体组织，以村集体的村民土地经营权进行入股分红，用于发展本村产业经济，或者统一向外进行土地出租的;以温江永宁镇为例的成立的土地股份合作社，对土地进行集中整理、规划和投资;政府主导建立的农村产权交易服务所;市场化运作的农村产权交易中心。

    2008年10月13日成都农村产权交易所在全国率先挂牌成立，是国务院六部委备案和四川省人民政府批准保留的全省唯一农村产权交易所。成都农交所探索设立分（子）公司的市场化的形式，在全市17个区（市）县设立农交所分（子）公司，在乡镇、村（社区）建立了农村产权交易综合服务站，创新构建了全市“一个交易平台，四级服务体系”。目前，成都农交所已经与省内10个市（州）、99个县（市、区）联网运行，交易品种包括资源类、资产处置类、知识产权类、投融子服务类4大类21乡。截至目前，实现各类农村产权流转月15375总、164萬余亩，累计交易额大776亿元，交易规模位居全国同类交易所首位。

    三、成都产权市场流转存在的问题

    首先，个人私下流转活跃，存有隐患。在成都市政府的积极推动和宣传下，通过成都农村产权交易所交易和政府产权流转平台进行交易的行为逐年增多。但是由于农民固有的思想和对风险没有正确的认识等原因，通过农民私人对企业，或私人对私人的流转方式仍然占目前流转的很大比例。这样的流转没有进行相关的备案，签订的合同也无法产生有效的法律效应，在出现流转方面的纠纷和矛盾时，无法保证流转双方的利益。

    其次，市场不完善，缺少严格监管模式。目前的所有的产权流转平台只负责产权流转阶段，对于后续的开发和利用规范缺少有效的监管手段和缺乏监管机制。很多承包人缺乏法律认识，甚至专门钻法律的“空子”，在承包之后将耕地等进行非农用地的开发，损坏耕地性质，从中获取非法利益。

    最后，农民利益被侵占，“强制流转”现象频发。虽然土地确权颁证工作已经完结，农民的土地承包权益应该得到法律的保护。但是由于某些地方干部对于中央政策的错位领会，认为产权流转是政治任务，是绩效考核标准，流转越多越好。于是进行鼓动甚至强制农民进行产权流转，严重破坏农民利益。

    四、规范产权流转的策略

    国家应该加大产权流转相关法律法规和政策措施的宣传力度，让广大农民群众更加了解产权流转的相关政策措施。引导农民在进行产权流转过程中遵守相关法律法规，熟知自己的权利与义务。正确引导农民通过成都产权交易所进行流转而不是私下流转，同时规范自己的流转行为。在发生产权流转过程中的矛盾和纠纷时，能有效保护自己的利益。

    规范产权流转过程，健全风险措施。成都市产权流转市场发展时间短、速度快，不可避免的会出现一定风险行为，因此，必须要构建相应的一系列保障措施来应对各类风险的发生。严格记录土地流转情况，健全金融抵押、审核、流转性质等流程规范，完善与产权流转相关的市场保障和服务体系。

    总之，成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，政府做了许多积极的措施和努力，在产权流转市场的建设上取得了许多的成效，为全国瞩目，但同时由于时间短、经验少，也存在重多的问题。面对全国不同的情况，应该结合各地农村的实际情况，分析存在的问题，加大产权流转的宣传力度，规范产权流转的操作程序，严守耕地红线不动摇，灵活运用政府的手和市场的手双管齐下，优化产权资源的合理配置，推动农村生产力的不断发展。

    （作者单位：625014四川农业大学）