东至县土地流转实践与思考

    张丽萍

    东至县在我国属于一个农业大县，辖15个乡镇，全县共有47.49万人口，有将近30万的农村劳动力，占据国土面积共3261平方公里，其中包含48万亩耕地面积，44万亩水面以及309万亩山场面积。截止2019年6月底，全县流转耕地面积达36.32万亩，占耕地总面积的47.79%。流转形式有转包、转让、租赁、互换、入股等几种类型，流转载体主要包括东至县龙头企业、家庭农场、种植大户以及农民专业合作社等新型农业经营主体。这些农业经营主体流转的土地种植经营现状良好，基本能够实现转出户与转入户的双蠃，对于提高当地土地利用率，为现代农业的持续发展具有积极意义。

    一、耕地流转存在的问题

    根据对东至县的调查，可知该县总体土地规模的流转和经营具有良好的发展态势，对促进我县农业经济社会发展起到了良好的作用。但也存在一些问题，应引起重视。主要表现在以下方面。

    1、相关法律和政策的宣传不到位，导致农户不愿配合

    农村人民通常受到传统观念的影响，使得部分农户对土地有深刻的感情，并且基于国家颁布的各项惠农政策，以及全面取消的农业税，都给农户增加了创收，导致多数农户不愿配合流转土地。同时，存在部分农户担心土地流转政策一旦实施，将会丧失自身的土地承包权，因此采取观望态度看待此现象，不愿配合土地流转。另外，当前农村缺乏完善的医疗、养老以及社会救助等社保体系，导致农民依然将土地视作生活的基本保障，因此不愿配合。

    2、土地流转机制不健全，土地流转市场化程度和服务不到位

    当前，乡、镇农经站负责承担农村的土地流转职能，但由于体制不健全、未实现專人专款，导致其引导和服务仍然处于粗放模式，县、乡镇、村虽成立了土地流转服务中心，但运作模式仍然没能发挥出最佳效果，仅仅负责监督土地流转合同的签订以及经营权证的变更登记等工作，无法满足农村土地流转的实际需求。

    3、缺乏规范的土地承包经营权流转程序

    一般情况下，东至县的土地转包和互换等土地流转，通常是农户之间自发性的流转，仅仅互相交换了口头协议，而没有签订规范的土地流转合同来对双方的权利和义务进行约束。即便部分农户签订了土地流转协议，但其内容表述不够规范，没有明确划分权利和义务，标的物也不够明显，没有详细记录违约责任，极容易引发合同纠纷。另外，自发性的土地承包经营权流转通常存在期限较短或划分不明确的现象，并且极其容易在短时间内发生变更，无法保障受让方的利益，因此其很可能不会全面投入土地种植和经营，导致土地资源没有得到充分利益，不利于土地承包经营权的有效流转。

    4、土地集中成片流转难

    农户承包土地放散性和流转农户要求的不一致性，导致流转土地难以集中成片。

    二、农村土地承包经营权流转策略

    1、正确宣传政策并加以引导

    实现《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等政策的大力宣传，帮助农民能够运用法律武器保护自身的合法权益。组织农民学习外地和本县土地流转的成功经验，扩大农民视野，让农民看到土地流转产生的规模经济效益，让农民依法自愿流转土地，并不断扩大经营规模。

    2、健全管理机制，促进土地有序流转

    健全土地流转管理机制，对于保障土地实现有序流转具有重要意义。首先，应当确认农村土地承包经营权的权利地位，并做好登记、颁证工作，为今后土地的流转奠定良好的管理基础，并保证承包合同、证书、地块、面积“四到户”;其次，应当将县、乡、村三级土地流转管理服务机构和土地中介服务组织的作用充分发挥，按照市场化运作形式，促进土地流转的有序进行;再次，可以建立健全的土地评估体系。对农村土地进行等级分类和价格评估，将土地的质量作为土地流转的参考依据，供双方进行合理选择，从而有效保证土地价格的科学性和合理性。最后，应当对土地流转模式进行完善，实现土地流转合同的规范，并记录在案，保证有据可查。另外，相关部门还应当加强对土地流转全过程的监督管理。通过定期和不定期的检查流转土地的种植经营情况，才能了解土地流转合同是否有效贯彻落实，从而有效避免土地使用者对农村土地资源造成破坏，甚至发生土地违法使用的现象。

    3、提升农民素质，优化土地流转环境

    为了推动土地流转的实施，需要提高农民的素质，将土地流转的环境进行优化。一方面，需要建立完善的农民就业培训基地，通过培训资源的整合和充分利用，提高农民的农业技术和综合素质，并拓宽培训知识面，指导其就业知识及创业理论，实现农民整体综合素质以及创新创业能力的提升。另一方面，应当经济建设农村就业服务网络，以便及时将就业信息公布于众，拓宽农村劳动力的就业渠道，实现农村劳动力向城镇及非农业岗位的转移。另外，政府相关部门还应当大力扶持农民自主创业，推动农村二三产业的大力发展，实现创业带动创收及就业的进一步增长。

    4、建立健全农村土地流转风险防范机制

    农村土地流转项目涉及农户众多，且流转面积相对较大，因此要求县和乡镇农村土地流转管理机构应积极介入整个过程，并对流转经营主体的财务和资信情况进行严格审查，并制定相应的风险防范机制，保证土地流转的顺利实施。

    5、建立健全土地流转纠纷的调处机制

    调整充实县仲裁委和仲裁庭人员，配备仲裁庭所需的各项设施，按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，把仲裁所需经费纳入县财政预算予以保障，强化县仲裁庭调处纠纷手段。乡镇以农经站为依托，建立健全农村土地承包经营纠纷调解委员会，确定农村土地流转经营纠纷调解员，在乡镇财政中解决一定的办公经费，充分发挥乡村两级的纠纷调处职能，保障土地流转双方权益不受侵害，加速推进全县土地承包经营权流转。

    （作者单位：247200安徽省东至县农村合作经济经营管理总站）