“八项规定”顶层示范的向下传导机制研究
曾南权+周燕+刘冰鑫
[提 要]以2012年12月4日，中央政治局审议并通过关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，同年年底习总书记在广东、深圳视察时，率先垂范为背景，研究在贯彻执行“八项规定”活动中，这种顶层示范的向下传导机制。在阐述“八项规定”顶层示范及其传导机制含义的基础上，首先探讨了“八项规定”顶层示范传导的信息，然后，从“八项规定”顶层示范传导的动力机制、传导的主体、环节、关键节点、传导的方式和途径等方面探讨了“八项规定”顶层示范的向下传导机制。最后提出，顶层示范要取得好的传导效果，必须建立一套相应的传导保障体制。
[关键词]“八项规定”；顶层示范；传导内容；传导机制；保障机制
[作者简介]曾南权（1969—），男，南昌大学廉政研究中心研究员，南昌大学公共管理学院副教授，硕士，研究方向为党风廉政建设与公共组织行为；周 燕（1993—），女，南昌大学公共管理学院12级本科生；刘冰鑫（1994—），女，南昌大学公共管理学院12级本科生。（江西南昌 330031）
[基金项目]江西省社科“十二五”（2013年）规划重点项目：“八项规定”的顶层示范与常态化机制研究（13DJ01）；江西省委宣传部（2014年）中国特色社会主义理论专项课题“健全改进作风常态化制度研究”（14ZT18）
2012年12月4日，中央政治局审议并通过关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，同年年底，习总书记在广东、深圳视察时没有实行封路和警车开道，吃、住简朴，率先垂范，赢得了人民群众的广泛赞誉。这种带头示范在当前环境下，让人耳目一新，也让那些丧失良好工作作风、脱离群众的党员干部焦虑不安。由于习近平等中央政治局领导处于党和国家的最高领导层，同时，受“顶层设计”一词的启发，本文把他们在贯彻执行“八项规定”活动中的带头示范行为称为“顶层示范”。如何让这种顶层示范行为向下传导下去，成为一种榜样，使各级领导干部在党风廉政建设中能带头示范，并成为一种常态之势，具有十分重要意义。本文试图以此为研究对象，探讨在贯彻执行“八项规定”中，顶层示范的向下传导规律，以便能更好地为党风廉政建设提供服务。本文主要从传导什么、怎么传导以及如何更好地传导三个方面对此问题进行探讨。其中，传导什么涉及传导信息的探讨，怎么传导涉及传导机制的探讨，如何更好地传导涉及传导保障机制的探讨。
一、“八项规定”顶层示范传导的信息
在近二十年以来，中央进行党风廉政建设，主要是以出台相关党纪、法规，以及通过会议传达等方式逐层贯彻执行。但这次却是以习近平同志的率先垂范开始，在党风、政风和反腐败关系党和国家生死存亡关头，本文认为他这种做法有特殊含义。在贯彻执行“八项规定”中，各级党委和政府的领导要透过中央领导的这种顶层示范做法，去领悟蕴含其中的深刻含义。其中的精神实质主要包括如下几个方面：
（一）继续发扬领导干部率先垂范的优良传统
在党风廉政建设中，以毛泽东同志为代表的老一辈革命家，曾经以身作则，带头示范，取得了很好的效果。改革开放后，随着物质生活条件的改善，执政基础有所改变的情况下，一些领导干部在这方面渐渐有所忽视。这次以习近平同志为代表的新一届中央领导重新强调这些优良传统，并且高调示范，充分展示了自身的人格魅力，引起了社会的震动，赢得了百姓的信任。这一方面表明了百姓对不良党风、政风的深恶痛绝，另一方面也表明，在党风廉政建设中，领导干部带头示范，充分展示自身人格魅力的重要性。其实，这些年来，党风、政风日下，其根本原因是一些领导干部没有做好带头示范作用，滥用权力、以权谋私，严重损害了党和国家的形象。整顿党风一方面需要通过制度建设，加强对权力运行的制约和监督，另一方面也需要领导干部提高自觉性，发挥好“领头羊”的作用。只有领导干部率先垂范，下属学习跟进，上行下效，才能真正端正党风、政风，淳化民风。这也是这次党风廉政建设中，习总书记顶层示范所欲传导的一个主要思想。因此，在贯彻执行“八项规定”中，各级领导干部要领悟这种顶层示范的含义，一级一级传导好领导干部带头示范的模式，打造好领导干部的带头机制。另外，我国改革已经进入到深水区，涉及各方利益的重新调整，遇到的阻力会越来越大，很多改革需要顶层设计和中央层面的率先示范，这种顶层示范的执政方式在今后一个时期内或将成为一种常态。各级党员领导干部能否维护中央权威，带头示范和逐层传导将决定我国党风廉政建设以及各领域改革的成败。因此，各级党员领导干部应该从自身做起，率先垂范，坚决贯彻执行中央“八项规定”，只有这样，整个党风、政风才能迎来一次强有力的转变。
（二）传递出党中央整顿党风、政风的信心和决心
通过对“八项规定”进行顶层示范，充分展示了中央政治局领导整顿党风、政风的信心和决心。这是因为中国人有讲究“面子”的心理，同时，在我国组织系统中，中央领导又最具有权威性，在贯彻执行“八项规定”中进行顶层示范，是中央领导一种“开弓没有回头箭”的做法，它表明了中央领导进行党风廉政建设的坚定决心，同时，也是中央领导基于对自己率先垂范做法的一种信心。这是中央领导顶层示范所要释放的另一深层次含义。其实，贯彻执行“八项规定”只是党风廉政建设的切入口，中央领导顶层示范也只是刚刚拉开整顿党风、政风的序幕，后面还有很多涉及诸多领域改革的浩繁工程需要展开，任务十分艰巨，也需要党和政府的领导有攻坚克难的决心和信心。
（三）表明了各级党委负要主体责任
一段时间以来，“八项规定”充分显示了威力，不良风气得到有效遏制。这是因为与以往党风廉政建设只注重宣传、教育的贯彻执行模式不同，在这次贯彻执行“八项规定”中，习总书记亲自带头示范，实际上释放的是党委要负主体责任的重要信号和思路。那就是党委主要领导对本地区、本部门的党风廉政建设要负主体责任，承担“一岗双责”。彻底改变了过去责任模糊的现状。事实上，由于我国实行的是党委领导下的政府管理，也只有党委主要领导干部负起了主体责任，才能从根本上实现党风廉政建设形势的根本好转。因此，“八项规定”顶层示范实际上传递了中央领导干部进行党风廉政建设的新思路。在贯彻执行“八项规定”中，各级党委领导要通过带头示范，积极主动地承担起党风廉政建设的主体责任，并向自己所管辖的下级党委领导层层传导压力、传递责任。
（四）展示了党风廉政建设的底线和红线
在贯彻执行“八项规定”活动中，习总书记采用了率先垂范的模式，由于他身份的特殊性，因此，为了维护党中央的权威性，为了保障这种顶层示范的向下传导和贯彻执行，为了整肃党风、政风，必然会伴有严厉监督和惩罚措施。因此，各级领导干部要意识到“八项规定”是底线和红线，不能违背和触犯。要有这种底线和红线意识。
二、“八项规定”顶层示范的向下传导机制
（一）“八项规定”顶层示范传导机制的含义
“机制”一词根据上海辞书出版社《辞海》缩印本中的解释是：“原指机器的构造和动作原理，生物学和医学在研究一种生物的功能（例如光合作用或肌肉收缩）时，常借指其内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互联系，及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。”以后被社会科学广泛使用，用来揭示社会有机体的结构及其变化发展的内在方式。任何机制都是以系统及其内在要素为载体，但又不等同于系统、要素，而是指要素之间、要素与系统之间相互作用、相互制约的确定关系，以及通过这种作用和制约，使要素和系统发挥功能，推动系统变化发展的内在方式。所以，机制是一种联系，是动态发展变化的，是客观事物的结构方式和运行方式的统一。机制比表现于外的活动、运动、变化状态（现象）要深刻，是其内在的、稳定的、结构化的根据；同时，又比深含于内的必然的联系（规律）要具体，是以确定的稳定的结构、环节体现规律的作用。正因为机制的普遍性和重要性，人们越来越重视研究机制问题，通过揭示机制的实质，把握客观事物（系统）变化发展规律，指导实践。本文以“八项规定”顶层示范传导机制命名也是这个道理，是为了探讨在贯彻执行“八项规定”活动中，中央领导的带头示范对下级党委和政府的具体传导机制。
结合上文机制的定义，本文认为“八项规定”顶层示范传导机制的含义，是指在贯彻执行“八项规定”中，各级党委通过构建合理的组织结构、权责体系、动力机制，实现对顶层示范的层层传导。具体涉及“八项规定”顶层示范传导的组织结构方式、运行方式、保障机制等方面内容。
（二）“八项规定”顶层示范向下传导的具体机制
1.顶层示范向下传导的动力机制
顶层示范需要层层传导下去，因此，需要对其传导动力机制进行研究。本文认为，传导的动力机制主要来自两个方面：一方面来自各级领导干部的内部心理机制，另一方面来自组织人事机制。心理机制主要包括：（1）主体自觉性。也就是各层级领导具有高度的党性和自觉性，认识到中央领导顶层示范的正确性，并在思想、态度和行动上主动支持、顺应和同化这种示范，接受这种示范的影响，并进行学习和传导。（2）政治表现心理。即不排除有些领导干部贯彻执行顶层示范的主要动机是为了向上级领导表明支持党风廉政建设的决心，希望获得上层领导的肯定，从而为今后的职务晋升捞取政治资本。（3）压力机制。即由于顶层示范具有权威性，其示范行为会给下级领导带来种种心理压力，导致下级领导不得不去接受这种示范的影响并进行传导。（4）从众机制。即先看其他地区、部门领导的行动，如果其他地区、部门领导接受这种影响，自己也会跟着去效仿。这种传导学习主要是由于其他群体成员的压力导致的。因此，这种领导干部在开始阶段往往会采取一种观望的态度，行为的改变会滞后一些。以上四种心理机制，由于第一种心理机制是领导干部自知自觉的，因此，这种动机和传导效果也是最好的。组织人事机制主要有：（1）党管干部原则。根据我国的领导干部管理体制，我国每一层级的领导干部一般都是由上一层级的党委考核、管理和任命的。这在组织人事机制上保证了每一层级领导对上一层级党委管理上的服从，从而最终可以起到很好地维护中央权威的作用。（2）惩戒机制。“八项规定”是党在整顿作风、政风中出台的一项纪律制度。根据党章及党员干部相关监督管理条例规定，每位党员干部平时都有严格遵守党的各项规章制度，及接受党内外群众严格监督的义务，并建立了相应的惩戒机制。因此，在贯彻执行党的“八项规定”活动中，执行得好的领导干部将会受到奖励，执行得不好的领导干部，将会受到追责和惩罚。这对党员干部起到很大的震慑作用。通过以上两种组织人事机制就可以很好地对下级领导的行为进行管理和控制，以利于对“八项规定”的顶层示范进行逐级传导。
2.顶层示范向下传导的方式及效果
总的来看，各级党委和政府对顶层示范进行传导的方式，可以从传导的内容和传导的力度两个方面进行划分。传导内容具体包括两个方面，一个方面是每层级领导有没有在“八项规定”顶层示范的基础上出台相关配套实施细则；第二方面是领导干部有没有结合自己所在地区的具体情况，在“八项规定”顶层示范的基础上创造性地举一反三，出台一些新规定，突出问题导向、民生导向和改革导向，着力解决好自己所在部门和地区存在的突出问题。传导力度具体包括三个方面，第一方面是每个层级党委和政府的主要领导有没有根据“八项规定”顶层示范，自己带头贯彻执行“八项规定”。这是顶层示范传导力度的一个主要考核指标。第二方面是各级党委和纪检监察机构有没有承担起党风廉政建设的主体责任和监督责任，认真贯彻执行和监督“八项规定”，并把责任落实到人，把压力传导到每一层、每一位党员干部身上。第三方面是领导干部对贯彻“八项规定”的有关精神和工作程序是否忠诚、遵循和坚守；是在领悟中央有关规定精神的基础上，多方面兼顾，由外而内触及党风廉政建设中的实质性问题，还是以会议贯彻会议，走形式主义。如果在传导内容和传导力度两个方面都执行得好的，顶层示范的传导效果是逐层增强的，这种传导方式可以称为“递进式传导”， 反之，传导效果则是逐层减弱的，可以称之为“递减式传导”。具体情况可以图1予以说明：
图1以传导内容和传导力度为坐标。横坐标表示传导的力度，纵坐标表示传导的内容。从它们的中间点连线作图，得到一个四象限图形。第一象限属于低内容、低力度。处于这个象限的领导干部对“八项规定”顶层示范的传导内容和传导力度都不够，属于偷工减料行为，表现为对中央“八项规定”的顶层示范敷衍了事。第二象限是低内容，高力度。处于这个象限的领导干部有选择地对“八项规定”的顶层示范进行传导和执行。但对所选择的传导内容执行力度大，做出了成绩。导致这种情况的原因可能是多样的，根据成本收益原则，那些成本低，难度小的“八项规定”可能容易成为执行选择的对象。第三象限属于高内容，高力度。处于这个象限的领导干部对“八项规定”顶层示范进行传导，在内容方面不光能贯彻执行中央的“八项规定”，而且还能结合自己所领导的部门或地区情况，出台一些新规定、新内容，并且两个方面都执行得很好，同时执行力度也很大，属于递进式的传导和执行。第四象限属于高内容，低力度。处于这个象限的领导对“八项规定”顶层示范的传导，在内容方面不光贯彻执行了中央的“八项规定”，也能结合自己所领导的部门或地区具体情况，推出新内容、新规定，但是“雷声大雨点小”，很多内容只是象征性执行，执行力度很小，用形式主义反对形式主义。总的来看，以上第一、二、四象限的传导和执行都属于递减式的传导，区别只是有的象限属于执行内容的递减，有的则是执行力度的递减。
导致以上不同传导形态和效果的原因，从目前情况看，应与以下变量有关：首先是与组织内的责任主体与监督主体（即每层级的党委和纪检部门）的传导和监督态度有关。如有的领导干部认为党风廉政建设只是“一阵风”，只要应付应付就可以了，没有一级做给一级看，没有一级抓一级，层层落实，而是放任不管，听之放之。其次，可能与整个社会的监督状况不佳有关。
3.“八项规定”顶层示范向下传导的主体和关键节点
按照党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定，在党风廉政建设方面，党委负主体责任，纪委负监督责任。因此，在贯彻执行“八项规定”活动中，对顶层示范进行传导的主体应是各部委和地方每一层级的党委。为了承担起主体责任，各部委和地方各级党委应当建立健全相应的组织领导机制，形成层层传导的工作机制。其次，顶层示范是由中央往各部委和地方逐层传导的，要保证示范效果在这条传导链上不衰减，必须寻找和发挥一些关键节点的传导作用。由于在中央向各部委和地方层级传导的链条上，省、自治区、直辖市和各部委党委是第一个传导节点，属于“最先一公里”的范畴，处于承上启下的地位，同时，由于其对所在地区和部委的党风廉政建设负有直接领导责任，因此，他们是顶层示范向地方和各部委传导的第一个关键节点，其对顶层示范传导得如何，会直接影响到地方和各部委层级的贯彻执行效果。
其次，从各部委和地方层级党委传导过程看，处一级和县（市）级党委属于“最后一公里”范畴，是整个传导链条上的最后一个关键节点。它和部委及省、自治区、直辖市这一级党委构成了一个首尾贯穿的完整传导链条。这一级党委有没有发挥主观能动性，积极带头示范，认真履行起主体责任，会直接影响顶层示范在各部委和地方层级的整体贯彻效果。古人讲“郡县治，天下安”，习近平总书记在上世纪90年代初也曾指出，“县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危”。在他看来，县一级承上启下，县一级治理在国家治理中居于重要地位。习总书记在很多场合还说过，“基层干部离群众最近，群众看我们党，首先看基层干部。基础不牢，地动山摇”。县、处级及其以下基层政权与人民群众的联系最直接，如果存在不作为、乱作为、作风恶劣、渎职腐败等行为，对基层群众利益的侵害非常直接。长期看，基层治理的好坏最终会影响到党中央执政的权威。因此，为了取得好的传导效果，要明确县（市）和部委厅局等职能部门处一级党委在传导中的具体责任要求，从而在整体上形成一条责任具体、环环相扣的传导“责任链”。要对传导责任链条上党委负责人建立起相应的党风廉政建设责任考核和问责机制，促使“八项规定”顶层示范传导到基层中的每一位党员干部。
4.“八项规定”顶层示范向下传导的具体渠道和途径
（1）传统途径
传统途径的传导主要是指通过党委和政府机构的正式渠道对中央“八项规定”顶层示范进行层层传导。从目前情况看，主要是通过会议等途径对顶层示范进行层层传导和布置。传统传导途径的好处是正规、严肃，有权威性。不足之处是容易出现形式主义，走过场，以会议布置会议，以文件传达文件，不能使工作真正落到实处。从贯彻落实“八项规定”顶层示范的情况看，有些地方确实出现过这样一些不良苗头。
（2）榜样传导
“八项规定”顶层示范的核心是强调领导干部在贯彻执行“八项规定”中的榜样示范作用。领导干部的榜样传导可以分为两个方面：第一方面是在贯彻执行“八项规定”中，领导干部率先垂范。“正人先正己”，如果要求别人做到的，自己却做不到；要求别人不做的，自己却在做，这样的要求就没有号召力。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。在贯彻“八项规定”过程中，领导者要带头示范，要一级做给一级看。这种榜样示范传导方式相对传统传导方式，具有非正式性和人格感染的特点。通过领导干部的行为示范作用，可以充分展示领导干部的党员本色及其人格魅力，可以充分发挥领导干部的非权力性影响力。第二方面是在贯彻执行“八项规定”活动中，领导干部要对下属进行面对面的沟通，要对其行为进行指导和监督，要在党风廉政建设中切实负起主体和监督责任，不能仅仅停留在工作布置和传达层面。要上级带领下级、主要领导带领班子成员、领导干部带领一般干部学习和贯彻执行“八项规定”。要建立相应的责任体系、明确责任到人，并建立相应的责任考核和追究机制。这种传导方式的好处是能向下级传导责任、压力和警示，对其形成威慑力。
三、“八项规定”顶层示范向下传导的保障机制
要使“八项规定”顶层示范层层得到传导，必须要建立相应的保障机制。其中主要包括组织保障机制和层层监督检查机制。
（一）组织保障机制
为了保障“八项规定”顶层示范的传导和贯彻执行，各级党委应该建立相应的组织保障机制。如设立相应的工作领导小组或办公室，专门负责顶层示范的传导和“八项规定”的贯彻执行。同时，要建立相应的组织协调机制和各种规章制度，明确各部门的职责、权力，并建立相应的工作业绩考核和奖惩机制，从组织机构的运行和人、财、物等方面保障顶层示范的传导和“八项规定”的贯彻执行。
（二）监督检查机制
这套监督检查机制主要包括党内和党外两个部分，具体阐述如下：
1.党内监督监察机制
党内监督的功能是多方面的，如预防功能、纠偏功能、制衡功能、惩戒功能、反馈功能、促进功能等。在“八项规定”顶层示范的传导活动中，可以发挥党内监督的纠偏、惩戒功能，防止出现错误和偏差。根据十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在党风廉政建设方面，除了党委要负主体责任外，纪委要负起监督责任。从目前情况看，我国党内监督力量比较分散，职能不够单一，为了加强党内监督力量，应该加强各种监督力量的整合，建立一套以纪检监察系统为核心的监督监察体制。同时，要加强纪检监察体制改革，通过转职能、转方式、转作风，在“八项规定”顶层示范传导过程中，切实承担起专门的监督监察责任。其中，尤其是要加强对同级党委的监督监察。另外，在顶层示范传导和贯彻执行“八项规定”中，还要充分发挥民主生活会、信访处理、巡视、重要情况通报和报告、述职述廉、谈话和诫勉、询问和质询、舆论监督等重要监督机制的作用。其中，尤其要发挥党内民主监督机制的作用。党的十八大报告指出：“党内民主是党的生命。”作风问题本质是民主问题。民主的精髓是对权力的限制和监督，这需要各级领导有“自我革命”的勇气和“自我限权”的决心。同时，要努力实现封闭性党内监督向开放性党内监督转换，事后监督向事前、事中、事后全过程监督转换，工作监督向工作、生活和社交监督并重转换，人员监督向权力监督转换，权力性党内监督向制度性党内监督转换等。
2.党外监督机制
党外监督主要是要发挥媒体监督、社会舆论监督和其他民主党派的监督作用。其中，在“八项规定”顶层示范传导过程中，尤其要发挥以互联网技术为基础的新媒体监督作用。这种监督具有速度快、影响广、效率高的特点，能避免现实因素的重重约束。其次，在“八项规定”顶层示范传导过程中，要细化“八项规定”的具体内容，并把“八项规定”上升建设成为党内法规和国家法律，这样就可以使党内外的监督有法可依。另外，要建设透明政府，实现党务政务公开。如实现党内民主生活会、信访处理、巡视、重要情况通报和报告、述职述廉、谈话和诫勉、询问和质询等党内监督活动的公开。把党内和党外监督统一起来，多为党外监督创造条件和平台等
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[责任编辑：邵猷芬]
