多元共治视角下铁路安全治理路径探析

    黄英波

    摘 要：党的十九大报告指出，要创新社会治理体制，打造共治共建共享的社会治理新格局。铁路安全治理作为社会治理的组成部分之一，多元共治模式能够满足当前铁路安全治理的根本要求。从多元共治的视角出发，通过对多元主体间的关系进行明确并对其相关职责进行划分，提出完善法律体系建设、加强宣传提高认识、建立健全相关配套机制等措施，对多元共治铁路安全的路径进行积极探索，以期更好地维护铁路安全。

    关键词：铁路安全;多元共治;治理路径

    中图分类号：F532? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）34-0181-02

    铁路作为国家重要的基础设施、国民经济的大动脉和大众化的交通工具，在现代运输体系中发挥着重要的作用。随着我国经济的发展，国家的基础设施也在不断完善，我国的铁路行业呈现出更加良好的发展态势。但是，铁路行业的快速发展，也导致了许多问题的产生，其中安全问题尤为突出，铁路安全不仅关系着铁路的声誉和市场竞争力，而且还影响着社会安全以及人民群众的生命财产安全。从宏观视角分析，铁路安全是生产安全的重要领域，铁路安全治理属于社会治理范畴。因此，需要将铁路安全放在社会治理共建、共治、共享的总体格局内，从国家安全和公共利益的角度出发，以总体国家安全观为指导，以降低铁路安全风险和满足人们对铁路运输的需要为目标。在法律范围内，依靠铁路路内外各个主体的共同努力，探索多元主体对铁路安全的全过程治理，以社会共治的方式实现铁路安全。

    一、多元共治铁路安全的内涵界定

    铁路安全可以分为路内安全和路外安全，在这里要分析的是路外安全。路外安全是指非铁路系统内部的人或物在铁路保护区内活动而造成的危及自身安全或影响铁路安全的情况。路外安全问题的发生，是天、地、人、车、路等多重因素作用失调的结果，路外安全治理既是一个安全管理工作，又是一个涉及面很广的社会综合治理工作，这也是铁路安全多元共治的现实需求。

    铁路安全多元共治，就是指各类主体参与到铁路安全治理过程之中，充分发挥各自优势，运用规范与引导、分工与协商等一系列手段与方法解决铁路安全问题，建立由政府、铁路部门、企业、社会群众共同参与的“多元共治”的铁路安全治理机制。

    二、多元共治铁路安全的主体结构及权责划分

    铁路安全多元共治的治理主体包括与铁路安全相关的组织或个人，主要有铁路沿线地方政府、铁路系统各部门、铁路沿线企业、社会群众和铁路护路联防办公室。铁路安全多元治理主体的责任划分如下：

    1.沿线地方政府。铁路沿线地方政府是铁路安全治理的重要参与者，在铁路安全治理中发挥着总揽全局、协调各方的作用。这里谈到的沿线地方政府不仅指政府本身，还包括政府相关部门，以及属于政府管理的新闻媒体和学校等，这些都是维护铁路安全的重要力量。沿線地方政府在铁路安全治理中有护路联防的责任，沿线地方政府与铁路运营、铁路公安等部门，共同组建护路联防队伍，保护铁路安全;有宣传教育的责任，沿线地方政府应该要求和组织有关部门开展铁路安全教育工作以及爱路护路宣传工作;有沟通协调的责任，铁路安全涉及的主体较多，影响铁路安全的因素较为复杂，只有地方政府才有能力沟通和协调各部门的力量，共同维护铁路安全。

    2.铁路系统各部门。铁路系统各部门作为铁路安全治理的内部主体，在铁路安全治理中首当其冲，有着不可推卸的责任。铁路系统各部门的责任划分为：乘务员作为有效防止路外安全事故发生的关键，要不断地加强铁路安全知识学习，熟练掌握操作技能，提高处理突发事件的能力;安检员、巡逻员、铁路公安要及时巡查清理站台以及进入防护网内的闲杂人员，加大排除影响铁路安全的不利因素，有效防止铁路安全问题的发生;工务部门负责铁路线路及桥隧设备的保养与维修工作以及铁路巡道、铁路道口的看守;供电部门除了要保持电力供应、检修与保养电力设备、维护信号设备使之正常显示以外，还要按照有关规定，在电力设施附近设立危险标志;车务段、火车站要严格控制机动和非机动车辆进入车站，对需要进入车站的车辆采取提前派人防护或其他有效防护措施，确保万无一失。

    3.沿线企业。铁路沿线企业由于所处地理位置的特殊性，其生产经营活动会对铁路安全产生影响，为了更好地维护铁路安全，在不损害公共利益的同时实现自身的经济效益，沿线企业在铁路安全治理中需承担以下责任，即不采取危及铁路安全行为的责任、不进行存在安全隐患的生产经营活动的责任、不在铁路沿线及保护区内进行违章建设的责任、不私自占用铁路保护区内土地的责任。

    4.社会群众。社会群众作为社会中最广泛的存在，在铁路安全治理中应充分发挥群众的作用，实现铁路安全群防群治。铁路安全涉及到社会公共利益，甚至关乎国家安全，因此维护铁路安全是全社会的责任，作为主人翁的人民群众更要有强烈的社会责任感。不可从事危及铁路安全的活动，不能破坏铁路设备设施，不在铁路保护区范围内烧荒、放牧、采矿、挖沙取土。另外，社会群众还要有爱路护路意识，一旦发现有破坏铁路的现象和行为，要及时制止或举报，从而减少危害铁路安全的问题发生。

    5.铁路护路联防办公室。铁路护路联防办公室，简称“护路办”，是铁路护路联防工作领导小组下设的日常办事机构。主要任务是运用综治手段，承担维护铁路沿线社会治安稳定的任务，保障铁路安全。护路办在铁路安全治理中应承担的责任有，根据铁路护路联防工作的需要和各有关部门的要求，组织各方面的力量，共同解决难题;协调各有关部门的关系，调动参与铁路护路联防工作的积极性，使之更好发挥职能作用;协调地区之间关系，加强协作配合，互相支持，促进工作平衡发展。

    三、铁路安全多元共治模式的实现路径

    1.完善法律体系，明确多元主体的责任。法律明示是落实责任的前提，想要充分落实铁路安全治理多元主体参与机制，就必须从法律层面明确各类主体的职权、职责、义务和责任，让各个主体都能清晰地知道自己应该干什么、应该怎么干以及会承担什么样的后果。目前，在铁路安全领域，虽然《铁路安全管理条例》已经就各主体需要承担的维护铁路安全的义务做出了明确规定，但并不系统，且缺乏有效的责任追究措施，导致具体实施效果并不理想。因此，需要构建铁路安全治理的法律体系，通过法律对多元主体的责任进行明确，使相关主体不仅只对上级负责，而且对所有涉及铁路安全的人和事负责，对全社会负责。对铁路安全治理多元参与主体的责任进行划分并加以明确，能够让多元主体在明晰自身责任的同时，通过沟通、协调、合作等互动行为实现铁路安全治理的一致性和整体性。

    2.加强宣传教育，提高多元主体的认识。首先，提高多元主体对铁路安全的认识。要加强有关铁路安全的宣传教育，充分利用每年的综治宣传月、爱路护路宣传月等时期，组织宣传教育活动，鼓励和引导各个主体积极参与到宣传活动中来，在实践活动中感受铁路安全与自身的密切关系，培育多元主体的铁路安全责任意识。其次，提高多元主体对多元参与机制的认识。为了加强多元主体参与铁路安全治理的积极性，要加强多元主体参与机制的宣传，提高各个主体对多元参与机制的认识，使他们能够更好地认识到多元化主体参与的重要性。最后，提高多元主体对共建共治共享的认识。利用网络、电视等方式，增加铁路安全治理信息的传播速率和传播范围，实现多元主体信息共享，打破传统信息传播的蕃篱，有效地将各个主体联系在一起，从而更好地完成铁路安全治理工作。

    3.建立保障机制，充分发挥多元主体的作用。从目前铁路安全治理的多元主体来看，沿线地方政府和铁路系统各部门是铁路安全治理的主要参与者，是较为强势的主体;铁路护路联防办公室是组织协调部门，在铁路安全治理中也发挥着重要的作用;但沿线企业和社会群众这两类治理主体并没有真正地参与到铁路安全治理过程中，是较为弱势的主体。因此，只有重塑铁路安全治理的组织结构，建立由政府主导、铁路系统协调配合、其他主体参与的多元参与机制，以合作、协调和共赢为目的，让各个主体不分强弱或大小，平等地参与到他们的利益冲突解决和协调中来，参与到铁路安全治理中来。并且通过采取多种激励和约束政策，增强多元主体平等参与的组织化程度，充分发挥多元主体的不同作用，实现铁路安全的长效治理。

    4.建立协调机制，实现多元主体利益共赢。通过建立有效的协调机制，使铁路安全治理多元主体能够在协调自身利益和利益对象关系中调整各自的利益，从而化解利益冲突、实现共赢。建立协调机制，首先要完善落实路地联席会议机制，铁路安全治理的主体通常涉及路地各相关部门，完善落实路地联席会议机制，并以此成为地方政府和铁路部门协商处理各种铁路安全问题的有效途径。路地双方应根据实际情况，不定期召开路地联席会议，按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，把铁路安全治理责任落实到部门、单位和个人，以此来平衡路地双方不同主体之间的利益，增进利益共融。

    四、结语

    相比于传统的铁路安全治理模式，多元共治模式具有较大优势。铁路安全治理主体多元化，可以促使多元主体共同参与到复杂的铁路安全治理当中，发挥多元主体的不同作用，形成铁路安全治理的合力，改变各自为战、单打独斗的格局，使得治理主体之间的关系得到协同，治理方式和治理手段紧密配合，从而取得更有效的治理效果。对铁路安全的有效治理并非是沿线地方政府、铁路系统各部门、沿线企业、社会群众或者铁路护路联防办公室任何一方能够实现的，需要各个主体协调联动，共同发力，各尽其责而又相互配合，才能切实保障铁路安全得到维护。

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