关于中国国有企业软预算约束问题的一点思考

    王琍

    摘 要：改革开放30多年来，中国顺利推动了计划经济向市场经济的转型，实现了经济的腾飞。但是，迄今为止，计划经济时代的一些遗留问题至今仍未被解决。作为计划经济时代的经济主体，国有经济至今仍在中国社会中发挥巨大的影响力。本文试图从软预算约束的角度来分析国有企业当今所面临的一些现象，思考其背后隐含的一些问题，并对此提出几点建议。

    关键词：国有经济；软预算约束；市场经济

    1 中国国有经济现状

    中国当前的国有经济体制，经历着一条漫长的变迁之路，要追溯它的变迁史，最早可以回到1949年新中国成立。当时中国共产党执政之后，便开始逐步对原有的中国经济体制进行改造，通过接受国民党政府官僚垄断资本及赎买民族资本的方式，经过三年恢复和第一个五年计划，建立起了以全民所有制和集体所有制为核心的社会主义计划经济的国有经济模式。

    1978年十一届三中全会后，改革开放的基本国策被确立。随后国企改革便奉行了“放权让利、强化刺激”的基本思想。1991年前，国有企业的主要手段是承包制。1992年邓小平南巡讲话奠定了社会主义市场经济的基本发展方向，随后国企改革便进入了深水岭。国有企业的产权改革开始被推动，在此之中，绝大多数的国有企业被私有化。以第二产业为例，1978年，全民所有制工业企业数量占24.0%，工业总产值中占77.63%；集体所有制工业企业数量占76.0%，工业总产值占22.37%；2007年，在全部规模以上工业中，国有及国有控股企业数量仅占6.1%，工业总产值占29.5%；集体企业数量占3.9%，工业总产值占2.5%。

    但是，国有经济在许多行业中还是处在主导地位。国家统计局2008年的一份关于国有经济控制力的报告中写道，需由国有经济垄断或高度控制的行业有：（1）关系国家安全的行业，（2）提供重要公益性服务的行业，（3）具有自然垄断性的行业，（4）高新技术产业。目前，我国国有及国有控股企业大部分隶属于国务院及地方的国有资产管理委员会，也有少数中央及地方行政部门下属一些企业。而国有金融类企业则都由财政部直接控股。我们通常所说的央企，则是指国务院国资委控股的113家企业（集团），它们主要集中在航天、军工、能源、钢铁、冶炼、化工、机械、铁路基建、水利等行业。

    财政部数据显示，2013年，国有企业累计实现利润总额24050.5亿元，同比增长5.9%。其中，中央企业实现利润16652.8亿元，同比增长7.4%；地方国有企业7397.7亿元，同比增长2.7%。

    但是，国有企业高利润的现状，确也引起了人们的担忧。对于国有企业的质疑，通常集中在，国有企业是否真正凭自己的运营能力创造出了这么多效益，还是仰仗于一些软预算约束条件的存在而攫取了超额的利润额。

    2 中国国有企业的软预算约束问题

    （一）软预算约束问题的由来

    软预算约束概念最早由科尔奈在其著名论文《资源约束型与需求约束型体系》和其著作《短缺经济学》中提出，用以解释短缺的出现和再生、企业价格反应的迟钝、以及社会主义经济中各种其他无效率现象中的作用。现在，软预算约束概念已成为经济学词汇的一部分并广泛应用于转轨经济学领域。研究软预算约束对研究我国经济体制，国有企业发展与改革有着重要的意义。

    科尔奈在《短缺经济学》中运用软硬来描述预算约束的有效性。科尔奈认为，纯粹的硬预算约束是很难达到的，市场必须严格满足以下五个条件：外生价格、硬的税收制度、不存在无偿的国家拨款、不存在信贷、不存在外部的货币投资基金。只有这样，预算约束才能成为事前的行为约束。

    但真实市场都存在一些可以使预算约束偏离上述纯粹硬的状态的现象。尤其是在社会主义国家中，科尔奈认为预算约束是软化的，即预算约束不能起到事先的行为约束的功能，这必然扭曲企业行为。具体指企业对生存问题并不关心、不能很好地配置资源、不需要适应价格、将风险分摊给国家与纳税人、企业的需求无法满足等等。

    软预算约束的成因是多样的，主要有以下观点：

    父爱主义。科尔奈自己提出的，“父爱主义是使预算约束软化的直接原因”。他认为，在社会主义经济中国家与微观经济组织的关系类似于家庭中父母与子女的经济关系。事实上在各个经济体中，类似的父爱主义都普遍存在，而由于社会主义国家国有企业的公有制的产权结构，使企业的所有者与企业管理者的目的不一致，使企业破产所有者承担了更大的负担与损失。因此国家面对太大的破产代价会选择进行帮助。

    政策性负担。林毅夫在他的文章中提出软预算约束产生于企业的政策性负担。如在中国，国有企业普遍承担着两方面的政策性负担：战略性政策负担和社会性政策负担。这都会导致企业的成本上升。同时政府对企业的政策性负担所造成的亏损负责无旁贷的责任，政府为了让这些承担着政策性负担的国有企业继续生存，必然对国有企业进行事前的保护或补贴，但由于信息不对称，企业经理人员会将各种亏损都归咎于政策性负担，政府无法分清，就得负担企业的全部损失。

    动态承诺不一致。德瓦特里庞和马斯金构造了一个两期时间非一致性模型，从动态承诺不一致的角度解释预算软约束问题。DM主要阐述了由于信贷集中而产生的软预算约束，进而解释了为何中央计划经济体比市场经济体存在更严重的软预算约束问题。

    （二）中国国有企业的软预算约束产生的根源

    在改革开放之前，软预算约束存在于计划指令体制下的方方面面。在公有制体制下，国有企业遇到财务困难时总能够得到国家的补贴、救济，因而没有破产的风险，所以绝大多数国有企业连年亏损却始终维持运营。然而，这也成为了计划经济生产低效率的重要原因。

    改革开放后的国有企业改革，目标之一就是为了摆脱亏损国企对政府财政造成的严重负担。初期的“放权让利”（1979～1984年）政策增强了国有企业的经济自主权，但并没有触动企业效益与政府之间的纽带，政府仍可以随时对企业进行救助。由管理人自负盈亏的“承包制”（1984～1992年）在一定程度上硬化了企业的预算约束，因为“承包制”模式下企业的所有权和管理权实现了分离，管理层的自主运营使政府没有任何必要对企业进行援助。1992年以后推行的现代企业产权改革，绝大多数的国有企业被私有化，从根本上消除了这些企业存在的软预算约束的可能。国企改革迈上了里程碑式的一大步。

    但是，几经改革波折，仍有不少国有企业被保留了下来。相比计划经济年代普遍亏损的国企状态，当今不少国有企业都有着极强的盈利能力。但是，软预算约束，却成了这些利润来源挥之不去的阴影。

    （1）国有垄断行业的设置产生的软预算约束

    2006年12月18日，国务院国资委主任李荣融在接受新华社记者采访时明确表示，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。上述七大行业就被界定为了国有垄断行业，民营及外资很难进入这些领域。

    根据微观经济学的基本原理，寡头和垄断模式都会造成效率上的“无谓损失”。而且，国有垄断行业内部的几家央企，有时会形成卡特尔形式的垄断组织。由于它们的国有属性，相关的市场监管部门也很难对其进行监督。此外，依据《中华人民共和国反垄断法》第七条，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”这实质上已给予了国有垄断行业内企业垄断调查豁免权的地位。

    在这种前提之下，国有垄断行业内的企业在面临自身运营财务危机时，可通过操控市场价格的形式来维系运营，从而形成软预算约束。

    （2）政府救助国有企业产生的软预算约束

    在计划经济年代，政府财政补贴国有企业的现象很常见。近年来，虽然国企总体运营态势良好，但在面临金融困境的时候，一些国企仍会伸手向国家要求注资。 “财政部注资”的频频发生，实质上损害了国有企业的运营自主性。当国有企业面临运营危机时由政府财政解决之时，实质上也使得企业埋下了软预算约束的隐患。

    （3）政府歧视私有企业产生的软预算约束

    在一些地方，政府官员眼里仍抱有对民营资本的偏见。在一些利润率可观的行业中，当地政府通常会培植自己的国有企业进入其中，而对与其竞争的民企设置准入门槛。这种所有制歧视的手法，实质上损害了社会的公平与效率，也为其扶植企业滋生软预算约束的可能。

    3 解决中国国有企业软预算约束的有效途径

    结合上述的分析，软预算约束的问题在国有企业中普遍存在，突出表现在垄断地位、政府注资与政府指导收购三方面。而软预算约束造成的不良影响也在前文指出，从整体上来说，中国正处在经济转型期，多种所有制并存，市场机制尚不完善，政府表现出生产型政府的特点，这些是软预算约束产生的条件。也正因为市场还处于不成熟阶段，软预算约束可能对经济造成更严重的创伤与不利。

    但是，自从2008年全球范围内爆发金融危机以来，我们也听到了另一种声音，对市场的有效性提出了质疑，认为应加大政府的监管与干预，用有形的手去指导无形的手。各国政府纷纷出台天文数字的救市方案，资金大量流入市场，大量的资产被聚拢于国家手中，民企的大量破产与国企的变相崛起。这种做法是否有利于经济长远发展，尚待时间检验，但我们希望通过上述的案例研究与讨论，表明软预算约束问题，对于经济发展是不利的。

    政府是否应对市场进行干预，各方意见各不相同，但无论如何，政府干预什么，怎么干预，对现阶段的中国，是值得商榷的。为了解决软预算约束的问题，我们认为可以有以下几点措施：

    （1）推进法治建设，维护《宪法》和《物权法》赋予给私营业主的权利

    一些地方政府在指导并购过程中，出台的一些规定，事实上有违宪法精神的，是对产权的漠视。因此，解决软预算约束问题，应从政府职能转型入手，限制政府的权力，由生产型政府向公共财政型政府转变，政府不应直接参与经济建设，而应对市场经济秩序的维护和监管，即政府不能既做裁判员又做运动员。

    （2）政府对市场监管体制的改革

    应从审批制转为强制披露制。监管很大一部分原因是为了解决信息不对称的问题，强制披露就足够了，审批过多导致地方滥权，给“国进民退”提供土壤。

    （3）政府要扩大市场准入，逐步开放市场给各种所有制的企业

    对一些国有命脉行业的垄断其实是一个伪命题，只要监管得当，向私人资本开放这些行业是完全可能且更有效率的。电信、金融、石油石化、煤炭等行业都应该允许外资和民企进入。

    （4）继续推动私有化以及国有企业的重组改革

    产权结构单一造成国有企业缺乏正确的激励，政府的资助是企业的道德风险。目前，中央企业母公司95%以上是国有独资企业；从子企业层面看，50%左右是投资主体多元化的股份制企业，但多为国有企业相互参股，其他经济成分较少，大多数企业激励与约束机制不健全。因此，真正解决软预算约束，私有化是一个根本的手段。

    众所周知，中国正经历着从传统计划经济向市场经济的转型。而软预算约束问题会给转型期的中国经济在宏观和微观层面都带来许多问题。软约束与我们的国有企业与政府的关系紧密相连。事实上，软预算约束问题已成为转轨经济的核心问题。能否硬化企业的预算约束已成为经济转型的先决条件。

    参考文献：

    [1]周天勇，夏徐迁.《我国国有企业改革历程》.人民网理论频道，2008年9月17日.

    [2]艾里克？马斯金，许成钢.《软预算约束理论：从中央计划到市场》.

    [3]余惠芬，唐波勇.《重新解读软预算约束——兼论转轨经济中的软预算约束问题》.

    [4]林毅夫，李志.《政策性负担、道德风险与预算软约束》.

    [5]薛晓斌.《软预算约束制度成因研究的现状与逻辑》.