云南重启边境游

    滇人

    

    

    中国政府再度打开了通往境外的便利之门。

    “情况比以前好了许多，但办证手续比以前复杂，而且还只是一次性的，旅游费用也比以前高了。”云南省德宏州瑞丽市的一名导游说，“要赶上八年前的旅游盛况，市场的培育还需要很长时间，尤其是国家政策必须长期稳定。”

    2005年1月，中国公安部发出“打一场声势浩大的禁赌人民战争”的号召，集中打击赌博违法犯罪活动专项行动正式拉开帷幕。中央专门成立专项行动办公室，17个中央部委参与打击赌博专项行动。中国边境管理部门对境外设有赌场的部分地区暂停异地办理边境游服务，同时停止对境外赌场及其经营人员提供电信服务，并切断向赌场供水供电，撤除有关设施。中国周边地区的境外赌场受到沉重打击，截至该年3月24日，160余家赌场已有103家被迫关闭。

    这场行动导致的另外一个直接影响是，以往能够简单出境到邻国边境地区的中国人，被严格限制在了国境线内。这一限制，就是整整9年的时间。黄赌毒引发封关

    曾经，中国的边境游最成功的方向是东南亚。

    以云南省德宏州为例，2005年以前，中缅边境游是当地非常重要的旅游产品，每年到德宏的游客中有75%都要到边境旅游；而到西双版纳州的游客90%以上都会前往缅甸（小）勐拉观光。

    为促进与周边国家边贸和旅游事业的发展，中国政府先后批准在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、海南、云南和新疆等8个边境省、区开展了与俄罗斯、蒙古、朝鲜、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、缅甸、老挝和越南等8个毗邻国家开展边境旅游，共开通线路57条。2003年到2004年，全国共有240多万人次参加边境旅游，其中80%以上为非边境地区人员。

    边境游对各边境地区经济的推动和社会效应都非常良好，也带动了中国与周边国家在其他领域的交流与合作。但是，这一繁荣景象，也给中国政府带来了许多管理难题，尤其是在部分东南亚国家黄赌毒盛行的地方。

    2003年前后，在中国周边几乎所有国家，以中国人为主要消费对象的赌博业已是“遍地开花”。

    越南渴望成为新兴经济强国，渐渐在临近中国的所有边境地区大规模铺开赌场，以此吸引中国资金进入。缅甸北部和金三角地区最负盛名，以前这些地区主要经济来源自然是毒品，由于毒品已经成为千夫所指的风险行业，许多地方民族武装和军阀不得不重新寻找赚钱的途径，纷纷利用自身“高度自治的特区优势”和“拥有军事武装势力的机会”，大力出资或引进资金发展赌博业。随着巨额利润的滚滚而来，其在此方面的支持和投入力度不断加强。

    时移势易，缅甸“勐拉”、“果敢”和“迈扎央”等位于中缅边境遥远山区的特殊地区，在毒祸渐渐“去除”，不断开发赌业之后，先后发展成了一座座繁华的小城。当地人笑称，“这是中国赌客帮建的”。

    与此同时，老挝、柬埔寨、朝鲜、俄罗斯、马来西亚、新加坡和菲律宾等其他中国周边国家，眼见开展赌业能从中国人那里获得巨大收益，也竞相仿效开设或拟开设赌博场所。

    为了改变“境外赌场围攻中国”的严峻局面，自2003年起，中国政府便在沿全国边境地区展开了各种禁赌活动，取缔境外赌场在中国境内的各种联络点和办事处，禁止官员和百姓出境赌博，并采用断水、断电等形式，控制旅行社办理异地普通游客出境旅游，禁止中国人到境外赌场工作，并向边境线上派驻军队等。

    中国公安部在200 5年底表示，为封堵参赌“人员流”，采取停止边境游异地办证措施，有效治理了边境赌博，迫使103家边境地区的境外赌场停止营业，尚未停止的经营状况也十分惨淡，且规模一直在缩小。

    “2005年以前，打洛口岸旅游非常红火，平均每天有近3万中国人到缅甸勐拉或借道到景栋、大其力去旅游，不仅带动了当地旅游业的发展，也带动了打洛口岸的经济繁荣。”云南省西双版纳的一名商务人士说，“但随之带来的影响就是毒品案件、赌场案件也大量增多，案件涉事家属也频频到昆明和北京上访，成为那几年的一大奇观。大量的中国人以游客的名义到勐拉去赌博，因为欠下大量赌债而被赌场方面关押、殴打，个别还不起赌债的被剁手剁脚甚至杀害，部分还被迫成为人体带毒进入中国的马仔。”

    中国公安部2006年12月对云南省政协委员们表示：据不完全统计，在2005年全国集中打击赌博违法犯罪活动专项行动之前，周边国家在中国边境一侧开设的上规模上档次的赌场已达160余家，这些赌场

    般采取限制或禁止本国公民进入，在内赌博的大多是中国公民；2004年亚洲博彩市场120亿美元的收益中，来自中国的资金占67%；中国公民在境外因赌博问题被抢劫、绑架、伤害的案件也大幅增加；在境外赌场参赌的中国公民，除少数以商务考察、公务出访外，绝大多数通过边境游的方式出境，每年因私出境到境外开有赌场的国家的人员中，约有80%的人会到赌场参赌。

    “当时由于没有更有效的防范措施，中国方面想釜底抽薪，彻底断掉赌场客人的主要来源——中国人，下令关闭了中缅跨境旅游业务，逼迫勐拉关掉全部赌场。”上述商务人士称。但中国的努力并没有一招见效，双方还进行了长期的博弈。赌场经营者们不断转战缅甸边境各地，还去到了老挝的磨丁经济特区和金三角经济特区，随后就发生了磨丁经济特区大量中国赌客因欠债而被扣押、敲诈、致残甚至被杀害的案件，导致2010年中国直接强令老挝关闭磨丁经济特区和赌场，甚至直接去捣毁了多家赌场。

    上述商务人士说：“中国的重拳使畸形繁荣的老挝磨丁经济特区顿时一片萧条，最后的结果就是老挝政府将磨丁特区重新租赁给中国西双版纳一家房地产企业99年，由这家企业全权管理和开发，但是不能再开设赌场了。”

    边境企业渴望开禁

    中国禁赌专项行动自2003年逐步实施，不少境外赌场开办地国家对此也纷纷表示了支持态度，但该行动也给当地带来些负面影响。新华社在2006年12月曾呼吁，随着边境禁赌形势的好转，中国有关政策应及时调整，重新审视边境“一日游”。

    “禁止边境游对中国也造成了非常大的影响和困难，酒店入住率一直下滑，一些旅行社陆续倒闭，没倒闭的也被迫大量裁员。”云南省西双版纳州的一名旅行社人士说，“其影响范围非常广，几乎所有涉及国家都很着急，都反复呼吁中国重新开放边境游。”

    在广西和云南，边境旅游已成为地方财政支柱，也是中国与东盟国家合作的重要体现，暂停边境旅游异地办证使边境地区的经济受到重创。

    东兴市是广西边境旅游的主要口岸，1994年开展边境旅游以来，年出入境人数最高达300万人次，成为中国第三大陆路出入境口岸。而2004年边境旅游人数降为34.9万人次，2005年仅为2.3万人次。东兴市边贸局官员说，对东兴这样的边疆少数民族地区来说，边民互市贸易、旅游是经济支柱，其税收一年为4000多万元，占全市财政收入的1/3，停止边境旅游异地办证，全市人流、物流至少减少了一半。

    同样在中俄边境，80%的外省赴俄旅游者不能再通过黑龙江省绥芬河口岸出境，黑龙江省黑河市2005年8月以来，出境旅游人数月均下降近90%，出境旅游人数比正常年份减少近5万人次。而在中缅边境云南打洛口岸，2005年后的边贸数量一直以每年25%-30%的速度在下滑。

    云南和广西的许多官员均表示，2010年已经建成中国一东盟自由贸易区，两省区的口岸均是中国一东盟人流、物流的重要通道，随着口岸边境旅游业务暂停，不仅与建立自由贸易区的精神相违背，也不利于边境的繁荣稳定和边民的安居乐业。

    不但是中国自身，中国的禁赌行动也给各个邻国经济带来了巨大困扰。俄罗斯滨海边疆区、阿穆尔州和布拉戈维申斯克市多次要求中方采取措施改变局面，尽快恢复边境旅游的正常秩序，并承诺将协助中方开展禁赌工作。2006年2月，越南广宁省政府代表团到访广西防城港市，表示中方如果恢复边境旅游，越方将严格按照有关要求，绝不带中方游客进入赌场以及其他不允许进入的娱乐场所。

    旅游大省云南边境线长4060公里，分别与缅甸、老挝和越南三个国家接壤，多年来一直是边境游的热点。云南省共有8个边境州市，25个边境县市，有国家级口岸边防检查站12个，省级口岸边防检查站10个，地方通道边防检查站45个，民间小道则不计其数。

    20世纪90年代中后期，云南省西双版纳的边境旅游发展势头十分强劲，形成了在云南乃至中国都有影响的边境旅游品牌，一度占据云南边境旅游2/3。西双版纳州金孔雀旅游集团有关人士表示：缅甸的勐拉可以从每名中国游客身上获取53元人民币的“入境游览费”，以往每年到西双版纳的游客都在200万人次以上，其中90%以上的游客都会前往勐拉；所有的旅行社停止对外边境旅游线路后，出境到勐拉的中国游客数量几乎为零。

    在2006年中国全国政协十届全国委员会第四次会议上，来自云南省西双版纳州的11名政协委员提案，要求“尽快启封打洛口岸”。中国公安部随后书面答复：“在一些边境地区境外一侧，基本没有什么旅游项目，这些国家为发展本国旅游事业，通过博彩业、色情产业等吸引我国公民出境旅游，从而带动了边境地区境内境外住宿、餐饮等行业的发展繁荣。因此，边境游虽然在一定程度上刺激了边境地区的经济发展，但这种经济繁荣是一种不正常的经济形态。”

    西双版纳州的一名边境管理人士则认为，任何一个国家靠闭关锁国，都只能治标而不治本，从长远看起不了什么作用，云南的边界没有什么天然的阻隔，封关起不了作用。

    “封关影响到赌博贩毒的是少数，连累受害的却是大多数。既要对黄赌毒采取高压的打击势头，也要对正常的交往通商给予必要的政策倾斜，这样效果要好得多。”该人士说，“无论是老挝、缅甸、泰国、越南还是柬埔寨人都不太喜欢中国人，说小点是个人素质问题，说大点就是国家形象问题了。作为旅游管理，我觉得应该加上一些相关的条款，对国人的素质和行为加以规范，最好是建立旅游黑名单制度，对有些不良国人采取限制出境。”

    开放与管理合理协调

    在多方呼吁和重重压力下，以及对境外赌场的为所欲为有所遏止的情况下，中国方面逐步对边境旅游业务松绑：2011年1月，云南省河口口岸、麻栗坡天保口岸恢复边境旅游异地办理出入境通行证：2013年上半年，广西北海、防城港、崇左、百色4个城市的6个口岸已重启边境旅游异地办证业务。

    最大的举动在云南省，中国公安部、国家旅游局联合批准保山、文山、红河、西双版纳、德宏5个州市自2013年12月16日恢复边境旅游异地办证，包括前往缅甸、老挝和越南边境旅游线路共13条，全面涵盖了水、陆、空口岸。同时，重启的异地办证政策也有所扩展云南边境旅游将由过去省内游客可以办理通行证出境，变为全国各省市、自治区凡是已经开展按需申领护照的州市和地区的游客，均可通过旅行社代办旅游专用的出入境通行证。

    2014年春节黄金周，前往越南的云南边境游迅速变得火热，仅初一、初二两天，河口口岸出入境人员达7000余人，河口县城主要宾馆入住爆满。

    不过，这些政策经常会被一些外在因素干扰而波动。2014年2月17日，由于是“中越边境战争35周年纪念日”，云南省河口口岸便采取“公安网络系统全面升级”的方式停止办证4天，以避免政治上的敏感与麻烦，令许多游客败兴而返。

    “缅甸中央政府和老挝政府对重新开放边境游非常支持，从他们积极配合中国方面的一些动作就可以看得出来。”中缅边境的一名跨境商人说，“以封锁边境的方式来禁毒和禁赌，都只是短期效应，边境当地人也要活命。中老缅边境和金三角地区现在毒品泛滥、赌场盛行，也与中国方面的历史政策有关，比如在推行毒品替代种植前，当地人活命都很困难，又找不到可以发展的路子，所以只能靠黄赌毒。”

    为了配合中国方面重新开放跨境游，缅甸勐拉特区与缅甸掸邦政府协商后，将赌场转移到了离中缅边境较远的景栋附近。但随着勐拉的大量赌场牌照2012年陆续到期，中方却没有很快开放边境游，随之而来的就是西双版纳缉毒压力陡然增大——断了赌场工作，没有了经济来源的缅甸当地老百姓又开始贩毒牟利。

    自2013年12月16日起，中国方面重新开放了中缅打洛跨境游业务，希望通过旅游业来弥补勐拉特区的财源和当地民众的正当工作机会，但局面并没有出现预期的游客暴涨，很大原因是管理上存在弊端。

    西双版纳州一名旅行社人士表示，目前能经营打洛跨境游的旅行社仅有四家，其中三家是昆明背景，而西双版纳本土的旅行社只有一家，云南省旅游部门实行了垄断性的管理，“而取得垄断性经营的旅行社，在这条线的收费上价格远远高于同类型的其他线路，导致游客用脚投票，不想走这条线”。

    该人士说：“这种管理模式已经引起其他旅行社和游客的不满，宁愿偷渡也不愿意被旅行社宰一刀。许多被中国边防武警抓获的偷渡游客都振振有词我想守法正常过境，但公安部门不给我办证，即便被边防武警罚款，成本也比通过旅行社出国游低得多。”

    目前，一方面是中国方面管理被非议，另一方面是缅甸和老挝的各种特区完全放开。游客偷渡过去，只要补交一下相关费用（一般折合人民币50元），就可尽情游玩，保存好收据，一年之内再次来游玩，50元可免交。

    上述旅行社人士说：“好政策都被下面的歪嘴和尚念歪了，山水相连的边境，能封堵得住么？在这种情况下，如果你是游客，何必去参加价高离谱的旅行社组团游呢？自己背上包，抬腿就迈过国境线去那边旅游了。”

    事实上，在与中国接壤的缅甸、老挝和越南边境，双方民众以偷渡方式往来的情况非常普遍，其中既有历史传统，也有现实因素。因此，中国目前的边境游政策还需要因地制宜进行改善和调整。

    另外，云南省的临沧市和普洱市仍然没有获得跨境游权限，其分别与缅甸的果敢和佤邦特区接壤。一名中缅边境人士透露：“一是果敢和佤邦的赌场还继续大量存在：二是果敢和佤邦也确实没有什么景区；三是果敢特区毒品严重，产于当地的新型毒品或多或少都与几名高层领导有关。”

    除了传统周边东南亚国家的边境游正在恢复正常，中国还计划存此方面大有作为。内蒙古阿尔山市将于2014年开通至蒙古国3条边境游线路：新疆塔城市至哈萨克斯坦东哈州乌尔加县3日边境游线路也获批启动，新疆将把边境游纳入丝绸之路经济带统筹考虑，努力推动哈萨克斯坦国成为中国的旅游目的地国家。