从权益保护视角论述宅基地拆迁补偿问题

    夏小虎

    摘要：改革开放以来，我国经济迅猛发展，综合国力极大提升，其中，城镇化是主要动因。随着城镇化的深入推进，征地拆迁成为热议话题，被打上了“不满、摩擦、冲突”等时代标签，无形中被推上了众矢之的的风口浪尖，现阶段更成为与劳资纠纷和社会保障纠纷并提的三大社会矛盾之一，特别是其中事关亿万农村人口的宅基地房屋拆迁问题，处理起来最为复杂，对应的社会关注度也最高。

    关键词：宅基地房屋拆迁；利益博弈；补偿安置；权益保障

    一、拆迁补偿问题概述

    宅基地房屋拆迁关键在于保证民众利益合理补偿，因此补偿问题的单独研究对于拆迁问题的解决具有较大的现实意义。本节的补偿问题研究通过拆迁量较大的江心洲地块拆迁补偿情况的实地调查，得出补偿中存在的主要问题。

    新加坡·南京生态科技岛项目位于南京市建邺区，预计总建筑面积600万平方米，总投入约900亿元，到2020年基本建成。如此大规模改造各类矛盾隐患要多于一般项目，因此在前期拆迁过程中引发了一系列信访、违法用地等社会稳定风险。经初步统计，2011年至2014年期间，江心洲居民仅进京到部上访达5批71人次（其中集体访2批63人次），且主要集中在“十八大”和全国“两受理”政府信息公开100余件（不含市政府、省国土厅、省政府和国土资源部受理）。

    （一）补偿面积认定较为宽松

    按照规定，不具备宅基地集体土地使用证和房屋产权证的房屋，认定为违法建筑，无任何补偿；对于只有宅基地集体土地使用证，或只有房屋产权证的，实施细则也有明确规定，以现有权证来认定面积；两证皆无的，不予补偿。根据江心洲调查情况发现，由于江心洲区划调整后一直未新批过村民宅基地，有证村民比例较小，村民自建房多数没有合法手续。针对这一现象，江心洲对两证均无的“无证房”制定了“冲抵”补偿政策：一是被拆迁户已建成砖木结构以上的“无证房”，按拆迁人口认定并冲抵为有证房面积进行补偿（标准为1人户折算为80平米，2人户130平米，3人户180平米），冲抵后剩余的“无证房”按900元/平米回购；二是如被拆迁户现有砖木结构的“无证房”面积达不到上述标准的，允许用彩钢瓦房、披房等非砖木结构的简易房再次冲抵，折算为有证面积进行补偿，但冲抵后剩余的不再回购。上述无证房补偿政策，虽然人性化考虑了江心洲村民居住实际，但由于未规定可以用作冲抵的无证房的建设时点，客观上引发了抢搭违建、骗取补偿现象。在此情况下，通过对一、二、三期有关数据的统计可以清楚看到，各期已签协议的被拆迁人均无证房面积不断增大，而通过无证房可冲抵有证房的政策，人均有证面积和申购拆迁安置房的面积也逐渐攀升（如表1所示）。

    （二）奖励补助种类较为繁多

    依据《市政府关于调整规范征地房屋拆迁补偿有关政策标准的通知》（宁政发[2010]263号），为促动拆迁，将差别化补偿作为提前搬家奖励奖的一种手段，以每平米350元计算，最低标准5万元，最高奖励7.7万元。据江心洲街道工作人员介绍，江心洲村民主要在岛内务农，多数无稳定收入，希望从拆迁中获得更多利益。对这一问题如不正视，拆迁将遇到较大阻力。因此，江心洲拆迁政策在263号文以外，采取了最直接的处理方式，即额外增加了多项奖励、补助的相关政策，具体包括：村级提前搬家奖、困难补助、特困补助、特殊情况补助等（如表2所示），而且其中还有“普惠式”的每户6万元困难补助，没有真正体现救助困难弱势群体的初衷，一碗水端平的做法“助长”了多分户多得补助的不良风气。

    已签订拆迁安置协议的补偿数据显示，仅困难、特困、特殊三类补助，被拆迁人户均可获得10.8万元，人均可获得6.1万元，且逐期递增（如表3所示）。

    综上，虽然江心洲前三期拆迁从速度上来说是成绩斐然，保证了工程建设的进度。但是，隐患不小，是以越线式的补偿来换取“效率”，而“普惠”的方式无形伤害了遵纪守法或是真正需要补助的人群，同时也是对国有资产流失的漠视，这种“小家式”的权益保障或许可以解一时之困但终究不能做长久之计。因此，不能作为一种长效手段来引导拆迁，“依法治国”是治国理政的基本方针，严格按照政策文件实施拆迁行为方能消除不公，才是解决拆迁矛盾的根本准绳。

    二、问题内在的矛盾分析

    一是在项目规划中，存在土地保护与建设保供的矛盾。规范用地程序是“依法行政、信息公开、阳光拆迁”的根本前提，但办理正式的用地批文受到土地利用总体规划、土地年度使用计划，特别是用地指标的严重制约。例如，2014年年初下达的农转用指标只占南京市全年保供计划目标的1/4，其他是通过单独选址项目争取了1/4，通过点供、专项追加和保障房项目争取了1/4，通过增减挂钩和万顷良田盘活指标占了1/4。近年又是南京经济和城市建投的高速发展期，先后承办了亚青会、青奥会，2013年全市重大项目155个，2014年为264个，其中不包括列入环境综合整治行动的项目。一些项目，特别是未列入重大项目保供目录中的拆迁计划，只能在指标未落实、批文未下达、甚至未列入征地报批计划情况下而提前实施拆迁补偿安置，出现依据不合规不合法情况。

    二是在项目推进中，存在建设进度与拆迁尺度的矛盾。拆迁项目列入征地报批计划的，办理周期一般为2～6个月，拆迁中对于提出过分要求的钉子户，通过司法强制的程序周期要半年以上。对于很多省、市重点项目，受到项目落地节点的倒逼压力，在拆迁中拆迁实施单位往往就可能会放松尺度，通过巧立名目额外增加补偿来解决问题，出现同一区域内补偿不均衡现象进而导致不公正现象。

    三是在利益博弈中，存在全局利益与局部利益的矛盾。国家和省市项目资金来源于上级财政，基层政府出于推动本区域基础设施配套建设等资金需要，易于产生利益争取和利润截流的倾向。反映在拆迁工作中，基层政府为了带动项目周边配套设施建设，代征代拆或者提高预算，使得国家和省市项目拆迁成本高于区属项目，存在虚报挪用拆迁资金的现象，出现拆迁资金不公平的情况。此外，“一夜暴富”、“拆二代”的舆论导向，使得被拆迁人对补偿的心理期望值脱离实际，部分被拆迁人对拆迁补偿标准不满意，也有部分被拆迁人存在漫天要价的现象。

    四是在实际操作中，存在历史项目与现实标准的矛盾。一个拆迁项目全部结束往往需要一至两年的时间，有的经历时间更久，跨度长遇到政策调整，提高拆迁补偿标准，未拆迁的要求按新政策进行补偿，这给已拆迁的拆迁人带来不公，新老政策的转换难以协调。基层政府或多或少都有着与本地区实际情况和以前补偿标准相衔接的考量，都有着平稳过渡的考量。基层政府现实中执行的政策，多为“土政策”，未经上报市政府相关部门同意，属于“因地制宜”制定的内部操作细则。这些细则又往往突破全市统一的标准要求，出现拆迁政策不规范的情况。

    三、拆迁问题解决的整体思路

    一是加快集体土地房屋拆迁立法。我国实行的是有中国特色的市场经济，其中的含义就是政府的政策对于市场的影响是不容忽视的。所以利益主体在对抗的过程中，不仅要考虑到对手的策略选择，同时也要兼顾政府的策略出台。同时，有法可依也是善治理论的要求，立法的公平性、执法的有效性和司法公正性都需要在涉及广泛公共利益拆迁行为中有所体现，拆迁必须符合公共治理的正当性和合法性。以南京市为例，2015年出台了适用于宅基地的新的补偿办法《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（宁政规字〔2015〕15号），但是由于缺乏上位法的支撑，导向不明确只能是对固有政策的小修小补，难以解决根本性问题。因此，自上而下的集体土地房屋拆迁立法工作已迫在眉睫。

    二是引入市场评估机制。亚当·斯密阐述了“经济人”自利性能激发其经济活力，最大地实现其利益，同时通过“看不见的手”市场机制作为引导，使个体追求利益最大化的行为促进社会整体利益的增加。由此看出，通过市场机制的正确引导，“经济人”主观上利己能促进客观上“利他”。市场机制把个体利益与整个社会利益联系起来，市场的伦理基础是利他，而不是自利。只有把个体与他人这二者联系起来，互惠互利，经济与道德协调一致，才能使经济得以持续发展。在市场经济条件作用下，博弈双方达成一致并最终体现物体固有的市场价值，是衡量制度是否合理的唯一标准。

    三是解决资产增值问题。政府除了要做到基本生活保障方面的“应保尽保”外，还应提升被拆迁农民在日常生活中的自我造血能力。从社会发展的动态角度来看，拆后温饱的问题已经不是时代的主流，而可持续性生计不仅要求收入、教育等方面得到改善，更重要的是在物质性资产方面也需要得到积累。这样才能提高被拆迁农民的资源禀赋量，增强其生计可持续发展的能力，如此也才能提升其抵御社会风险的能力。

    四是加速体制革新与村民自治进程。一项制度要想保持长久的生命力必须不断优化，拆迁问题的解决也离不开体制革新，即建立合理的制度、营造和谐的氛围，使各方在拆迁过程中的扮演角色常态化、规范化。除了体制革新以外，现有制度更要激活、用活并进一步拓展宽度、挖掘深度，其中重要且有效的一环就是要发挥村民自治的潜力。拆迁既不是“猛虎”也不是“福祉”，其只是城镇化过程中必经的一个环节，平稳有序推进该项工作必须积极努力创造环境，调动集体经济组织积极性，创新完善制度建设。

    参考文献：

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    [3]王海军.我国城市住房保障制度的伦理审视[J].南华大学，2013（03）.

    [4]朱小丰.保障房建设的配建模式研究[J].财政部财政科学研究所，2012（03）.

    （作者单位：南京市土地整理和集体土地征收管理中心）