“三区”社工人才项目的实践困境探讨

    梁淑平+方礼刚

    [提 要]自民政部“三区”社工人才项目实施以来，海南省各派出和受援单位都积极参与到“三区”社工计划的服务中，经过近两年的实践探索，积累了丰富的实践经验。以海南省N县“三区”社工人才项目的实践为基础，探讨项目实施中的问题和困境，为今后民政部“三区”社工人才项目的实施提供经验借鉴，改善项目专业化服务的质量。

    [关键词]三区；社会工作；困境；认知

    [作者简介]梁淑平（1987—），男，琼州学院社会工作专业教师，助教，研究方向为社会工作理论与实务；方礼刚（1963—），男，琼州学院社会工作专业主任、教授，研究方向为老年、民族、戒毒社工。（海南三亚 572022）

    基金项目 海南省社科联“海南社会工作发展的现状、问题及对策研究”（HNSK（2）13-55）

    民政部“三区”社工人才项目是在“边远贫困地区、革命老区、边疆民族地区”开展专业社会工作服务，根据有关要求，海南省民政厅每年选派20名社会工作者赴海南省五个国家级贫困县开展社会工作专业服务，并为当地培养10名社会工作者。“三区”社工项目开展了已近两年的时间，通过总结海南省N县“三区”社工服务的实践，反思项目运行过程中存在的问题，为今后项目的推进和完善提供经验借鉴。

    总结海南省N县“三区”社工项目的服务经验，探讨项目实施中存在的问题，主要表现在以下方面：

    一、项目管理制度不完善，影响项目实施质量

    2013年是“三区”社工人才项目实施的第一年，海南省N县项目组的服务实践赢得了社区和民政局的肯定，但从系统性、整体性、规范性层面考虑项目运行情况，还有诸多需要改进的地方。在项目管理制度方面，具体表现在以下方面：

    1.多头管理。海南省“三区”社工人才项目选派的社工都是有工作单位的人员或是在校的社工专业学生，项目社工要受原工作单位的管理，委派到受援单位后，实际业务工作又要受到受援单位的具体指导，此外，项目社工还要受省民政厅（省社工协会）的统一管理。在多头管理模式下，各管理单位之间具有相对独立性，单位与单位之间的沟通和衔接不够，缺乏信息共享和沟通平台，致使项目社工在多头管理的夹缝中提供专业服务，影响工作效率。

    2.项目经费管理制度欠缺。在项目经费管理制度方面，制度的欠缺主要从三个方面来理解。一是项目活动经费来源制度方面。活动经费来源即由谁来负责活动经费，并建立稳定的经费供给制度；其次是项目活动经费的使用制度。经费来源确定后，对于经费的使用应有具体规定，明确项目经费使用的内容、使用标准、申请使用的程序等，都需要有规范的制度来保障；最后是经费的使用评估制度。要使项目经费发挥最大的效用，就必须建立经费使用监督和评估机制，最好是由第三方的机构进行评估，保证项目经费使用评估的独立性。

    3.项目评估及激励机制不足。在项目的评估和激励机制方面，项目的评估主体、评估指标、指标标准、激励水平有待完善。首先，项目评估主要由省民政厅（省社工协会）依据各项目组、项目社工的中期总结和项目总结报告进行评估，评估主体缺乏独立性、多样性；其次，项目评估指标和指标标准不明确。项目评估前没有确定明确的具体服务指标。例如一年要开展个案、小组以及社区活动的数量、社区居民对社工认知度的变化情况、服务对象的满意度等；最后，项目评估对社工的激励效果不明显。评估的作用是为了考察项目实施的效果，为改进项目服务质量提供依据，而此项目的评估只以中期或末期书面总结为依据，评估结果也不会对项目社工产生实际影响，激励效果较差。

    二、项目督导体系建设不完善，专业服务质量难以保障

    社会工作督导是社会工作的一种间接服务方法，是在社会工作服务机构内设立的，由接受过社会工作专业教育、有资深经验的督导人员，对所属工作人员在专业知识、服务技能、工作态度和工作关系等方面进行督促和指导的一种工作制度。在“三区”社工人才项目中，没有设置专门的督导人员，也没有建立与项目相匹配的完善督导体系。

    1.项目督导制度体系不完善。督导是帮助一线社工提升专业服务质量及情绪支持的重要角色。项目社工在开展服务活动的过程中会遇到实际操作问题，由于工作压力，也会产生诸多“心理垃圾”，这就需要有经验的督导及时给予支持，疏通情绪。但项目采取的是高校教师督导实务工作的督导模式，高校社工专业教师可以承担一定的教育性和支持性督导的职能。而受援单位以及省民政厅的行政督导却处于“真空地带”，导致项目社工在受援单位的发展方向、项目整体要求、发展规划等方面的督导不足。

    2.督导作用“不实”。项目主要采取高校教师作为督导的督导模式，此模式具有费用低、灵活、专业的优势，但也存在一些弊端。一方面，高校教师要承担学校的教学和科研任务，限于高校教师时间、精力方面的限制，在项目督导方面会存在一定的滞后性，不能在第一时间协助项目社工解决其面临的问题；另外一面，海南省每个项目组安排一位教师承担督导任务，由于各项目组离高校相对较远，这也导致督导教师难以经常到一线督导，更多的是采取网络、电话等形式进行督导。由于多方面的原因，项目社工没有与督导教师、受援单位和省民政厅进行全面的协商探讨，使得制定的年度服务方案存在内容和指标要求过大、过宽泛、可操作性不强等问题。

    三、受援单位领导缺乏对社工的认知，对社工服务的支持力度不足

    社工作为新生事物，社会大众对社工的认知度相对还比较低，除了在广东、上海、北京等发达地区，政府在逐步加强对社会工作支持和推行力度，社工的发展也取得了一定的成效。但对于经济欠发达的地区，特别是经济欠发达的民族地区、革命老区、边远贫困地区，信息的传播和受众相对缺乏，民众对社会工作专业的认识处于“零”状态。受援单位领导对社工非常陌生，对项目社工及社工服务不是很接纳，在推行“三区”社工服务项目过程中，驻点社工被派驻到受援单位，有些领导并没有把社会工作视为其工作的内容，而是将其作为额外的附庸性工作，这是对社工服务工作认识不足的体现。

    在实际工作中，项目社工受援单位对社工认知度不足的影响还表现在以下两个方面：一是申请活动经费困难。在前文中提到，项目组在开展专业服务活动时，项目活动经费来源不明晰，由于领导对社工的认识不足，项目组在申请活动经费时，相对比较困难，而且需要结合民政局的工作开展专业服务，支持力度明显不足；二是承担过多行政工作。由于对社工认知度的缺乏，项目社工来到受援单位，经常被理解为“实习生”或“志愿者”，认为项目社工是来受援单位“打杂”，在日常的工作中，被安排从事大量的行政工作，而对专业社工服务的支持力度不够，还有局内工作人员表示：“你们做一点专业工作，能应付学校就可以”，受援单位对社工的理解存在偏差，影响项目社工服务活动的开展。

    四、项目实施经费保障不足，致使“三区”社工人员受制于受援单位

    根据民政部“三区”社工人才项目的实施计划安排，选派人员工作经费为每人每年2万元，由省民政厅负责拨付给派出单位。工作经费主要用于选派人员的工作补助、交通差旅、保险及培训等费用，这只是一定程度上解决了服务人员的生活问题，而开展专业服务活动所需的活动经费却没得到充分保障。

    一是办公经费和地点的选择问题。在“三区”社工人才项目中，项目组的具体服务地点没有具体明确。例如，社工进驻到“三区”，具体服务点在哪？办公地点如何解决？针对这些问题，目前项目运行主要采取行政干预措施，由省民政厅直接将服务社工安排到各县市民政局，由各县市民政部安排服务社工的生活、工作以及履行对社工的管理。但由于各市县民政局缺乏了解社会工作的管理者，这就导致项目运行中出现了“外行指挥内行”的情况，阻碍项目的有效运行。

    二是活动经费保障问题。社会工作服务作为以提供公共服务为主要目标，其活动经费应由政府提供，而在实际项目运行过程中，只安排了项目社工工作相关的补贴，而开展专业服务的费用没有额外列支，项目社工在需要活动经费时，找不到支持对象。活动经费实际由各县市民政局解决，但这一经费来源方式并不稳定，而且各项目组的差异较大，有的领导支持或者项目组成员能积极争取，那这个项目组的活动经费就相对充足，反之，则活动经费经常处于欠缺状态。

    五、项目社工在受援单位缺乏话语权

    话语权是人们为了充分地表达思想、进行言语交际而获得和拥有说话机会的权利，话语权也是权利和权力的双重体现。权利主要表现在主体能自主地表达自己意见、思想，而权力则说明主体在表达自己思想、意见时不受外界干预和影响。对项目社工来说，特别是在开展专业服务时，应保持独立性和自我意识，而实际境况是项目社工在受援单位的工作经常受到政府行政工作的干扰，难以保持专业独立性，导致项目社工话语权缺失。具体表现为以下方面：

    第一，社工的边缘地位，致使项目社工丧失话语权。由于社会对社工的认识度较低，社工服务很难在短时期内得到群众的认可，社工地位边缘化，致使项目社工在受援单位开展服务时无法完全按照自己的意志行事。

    第二，项目社工作为“外来人”的身份，导致话语权缺失。项目社工安排到服务单位时，作为与单位无关的第二方，双方不是利益相关者。项目社工的服务、思想、意志等都得不到受援单位的支持，作为“外来人”的身份，其工作主要在单位的协调下进行，项目社工在受援单位很难获得发展，专业服务活动开展受阻，导致社工的话语权缺失。

    第三，社工服务内容得不到领导的支持，话语权缺失。政府行政部门倾向于采取“行政性”工作模式，使得项目社工在提供何种服务、何时服务、如何服务等方面，都无法真正按照社工实际需求进行，社工话语权缺失。

    第四，项目社工专业服务效果未凸显，致使受援单位和服务对象对社工的认识产生偏差。社工服务效果是一种长期介入、潜移默化影响的结果，一项服务短则几个月，长则几年，甚至需要长期跟踪，这与政府追求“立竿见影”的工作目标来说，两者之间存在不协调的因素，这也就强化了社工的边缘化地位，社工在受援单位的作用被忽视。

    六、专业服务与行政工作的冲突，致使专业社工的行政异化

    关于专业服务与行政工作的关系问题，一直是社工界的热门话题。论及社工与政府的关系，即专业服务与行政工作的关系，实际情况比较复杂。专业服务与行政工作的区别在于专业社工服务是以服务对象为本，服务中遵循平等、尊重、接纳、同理、非评判、倾听、保密、个别化的工作原则。而在政府行政工作中，工作者以居高临下的姿态与工作对象进行沟通和交流，工作倾向于执行上级命令，与工作对象是一种非平等的关系，专业的社会工作服务不能过度受政府行政工作的干预。在海南省N县项目组的实践中，政府行政工作多度介入专业服务，社工服务活动的专业性受到影响，具体表现如下：

    1.受“三区”条件限制，社工依附受援单位。受“三区”经济社会发展的限制，社区办公条件相对较差，每个社区居委会只有很小一间办公室，而且是七八个人围在一张桌上办公，很难在社区中为项目社工安排办公地点。因此，项目组成员只能被安排在县民政局各股室，工作内容主要为表格制作、信息录入、文件复印等，项目社工在受援单位从事了大量行政工作，各股室的行政工作挤占了项目社工专业服务的时间和空间，只能利用空余时间开展专业社工服务。如在N县，三个项目社工都被安排到基层政权股、低保股和办公室，各股室每一阶段都有重要任务，社工平时都以民政局的行政工作为主，在行政工作之余开展社工服务，这就导致了专业社工服务和行政工作的冲突。

    2.项目社工嵌入受援单位系统，专业服务受制于政府行政工作。在项目实施中，社工被派驻到受援单位，嵌入到受援单位，自然享有该系统的部分资源，这对社工来讲是一种必要的支持系统，可以减少项目社工在受援单位的无能感，有利于服务工作的开展。但从另一方面来讲，项目社工嵌入到政府部门，各项服务还需结合政府工作，以政府工作为基础，政府行政工作理念强势介入专业服务，项目社工成了服务单位专业社工服务的配角。此外，专业社工的服务模式不同于政府行政的工作模式，由于社工依附于行政系统开展工作，被所在的强大系统所同化、行政化，丧失专业理念和专业精神。

    3.在专业服务与行政工作的冲突中，如何保持专业性问题。专业服务与政府行政工作之间具有差异，但也在目标上有一定的相同性。无论是专业社工服务还是政府行政工作，两者的最终目的是缓解社会矛盾，解决社会问题，促进社会和谐。专业服务在嵌入到政府行政工作中，会受到政府行政工作的干预，如在海南N县项目组的实践中，项目组共设计了三期社会工作知识宣传活动，但在完成第一期后，局内领导则表示：“后面两期可以不用做了，形式到了就可以”。 但作为社工，应充分遵循社会工作专业理论及服务原则，在政府干预的情况下，要在坚持原则的情况下加强与政府的联结与合作，要做到“求同存异”，这才是项目社工努力的目标。

    总结“三区”社工人才服务项目的实施情况，主要从六个方面探讨了项目实施的问题与困境。通过分析项目实施中的问题与困境，一方面可以为今后“三区”社工项目的实施提供良好的经验借鉴；另一方面对目前项目实施情况进行总结，可为“三区”项目的评估提供重要依据。项目实施困境的探讨对制定项目的下一步行动计划起到较强的指导作用。

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    [责任编辑：上官涛]