农村生活垃圾分类政策优化研究

    彭卫娟

    摘 要：近几年，很多地方农村生活垃圾产生量迅猛增长，农村生态环境隐患日益突出，已经逐渐成为阻碍新农村建设的因素。浙江省安吉县农村生活垃圾分类处理工作有力推进，对农村废弃物分类管理体制和管理机制进行大胆探索和尝试。安吉的农村生活垃圾分类政策对其他县域的生活垃圾分类政策的制定、执行、评估和修正都有比较有价值的参考借鉴意义，在中国乡村振兴战略的大环境下，对改善农村生态环境和促进农村生活垃圾分类工作能够有一定的推动作用。

    关键词：农村生活垃圾分类;政策优化;安吉县

    中图分类号：F323.22? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）34-0021-03

    一、研究背景及意义

    近年来，随着农村经济发展水平不断提高，农民可支配收入不断提高。农民的生产和生活方式都发生了巨大的变化，农村生活垃圾产生量迅猛增长，农村生态环境隐患日益突出，已经逐渐成为阻碍新农村建设的因素，成为乡村振兴的一个隐患。浙江省安吉县自2002年建立农村生活垃圾一体化处理体系至今，农村生活垃圾集中处理的效率一直保持在较高水平。为进一步促进农村生活垃圾的减量化，实现无害化处理和资源化利用，2013年开始安吉逐步在原来的农村生活垃圾分类工作的基础上进行升级，对农村生活垃圾分类管理体制和管理机制上进行大胆探索和尝试。浙江省安吉县作为“两山”理念的发源地，中国新农村建设的典范，美丽乡村建设正如火如荼，农村生活垃圾分类处理工作走在全国前列，对其他县域的生活垃圾分类政策的制定、执行、评估和修正都有比较有价值的参考借鉴意义。

    二、农村生活垃圾的概念及相关基本理论

    1.农村生活垃圾的概念。农村生活垃圾的定义是指在农村的日常生活中或者为农民日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。

    2.公共物品理论。农村生活垃圾作为一种低品质资源，对其进行处理具有准公共物品属性，政府介入管理势必成为必然，农村生活垃圾的处理也必然是一项政府的公共事务。政府的职责是努力降低农村生活垃圾处理的边际成本和尽可能提高工作效率，但由于各级地方政府收到自身财政投入和精力付出的限制，所以政府部门就会通过引入其他主体，与其他主体和私人部门等组成一个多元化的治理模式的方式来共同解决公共物品的“负外部性”的问题。

    3.循环经济理论。循环经济的发展遵循“Reduce，Recycle，Resource”的“3R”原则，垃圾分类则是在循环经济发展原则的基础上延伸出“减量化，资源化，无害化”的原则，对生活垃圾进行分类是循环经济发展概念中非常重要的一部分。对循环经济理论的研究是近年来垃圾分类的理论研究基础，很多国家很早就已经开始以“避免和减少垃圾产生”的减量化观念作为垃圾治理的指导思想，垃圾分类处理走在国际前列的国家往往都是那些率先走循环经济发展道路的国家。

    三、国内外农村生活垃圾处理经验及现状

    1.国外农村生活垃圾分类处理经验。很多发达国家都是从1970年之后开始逐渐重视农村生活垃圾的处理，这个时候开始部分国家出现专业对生活垃圾进行收运与处理的机构，开始注重控制农村生活垃圾带来的污染。20世纪八九十年代，“尽量避免和减少垃圾产生”的减量化观念开始在德国和日本等国家萌芽。德国1986年通过了《废弃物控制及废弃物管理法》，通过立法把生活垃圾的处理理念从末端处理开始转移到如何从源头上减少垃圾产量上来，同时从过去的专业机构管理逐步延伸到全社会民众参与到减量和分类的层面上来。20世纪90年代初，一些发达国家开始重视有利用价值物质的循环再利用，即垃圾的资源化，德国、日本等专门制定通过了与包装容器、家用电器等废弃物回收利用有关的法律法规。如德国分别于1991年和1994年通过了《包装废弃物管理法》和《循环经济及废弃物管理法》，日本分别在1997年和1998年开始实施《关于促进容器包装的分类回收及再利用化的法律》（国内一般称《容器包装再利用法》）和《特定家庭用机器再商品化法》（国内一般称《家用电器回收法》），完善的法律法规体系使得这些国家垃圾分类和资源回收利用率有了很大提升，从此开始走上了循环经济的发展道路。

    2.国内农村生活垃圾处理现状。从十六届五中全会启动社会主义新农村建设到十九大后中央农村工作会议以中央一号文件通过了乡村振兴的战略，很多地方政府不断增加农村生活垃圾治理的投入，从资金、技术和政策等方面倾斜助推农村生活垃圾分类和无害化处理工作。目前我国大部分农村生活垃圾主要采取混合收集、统一运输和集中处理的形式，越来越重视垃圾分类的宣传推广，农村生态环境和生活环境有了较大的提升，生活垃圾处理有一定成效，但在部分经济条件落后的偏远农村地区，乡镇政府和村委往往无力承担建造生活垃圾处理设施和清运处理的高额费用。由于地方政府管理理念、经济发展水平和不同地区生活习惯的差异，目前我国各个地方的农村生活垃圾管理方式不尽相同，管理水平不一。总的来说，我国大部分农村地区生态环境正在逐步改善，不过农村生活垃圾处理问题仍然任重道远。

    四、浙江省安吉县农村生活垃圾分类政策及实践现状

    安吉县自2002年实施生态立县发展战略、开展美丽乡村建设以来，创造性地探索美丽乡村长效管理机制，在2003年就开始在农村推行“户集、村收、乡镇中转、县处理”的生活垃圾处理模式，生活垃圾有效集中处理的农村比率较高。

    1.注重顶层设计，三步走引领。第一步，建立政策体系。安吉县委县政府以生态立县发展战略为起点出发，把农村生活垃圾分类处理工作的推进跟美丽乡村创建工作结合起来，先后出台了《中国美丽乡村生活垃圾分类处理实施办法》《安吉县农村生活垃圾分类处理规范》和《中国美丽乡村生活垃圾分类指导手册》等一系列文件通知、政策标准和宣传指导意见，科学、有序推进农村生活垃圾分类工作。2014年以来，全县下发的各类与农村生活垃圾分类有关的文件通知、政策标准和宣传指导意见多达28个。第二步，落实资金保障。安吉县新农办为了推动垃圾分类的实时，对创建美丽乡村过程中能够落实好垃圾分類工作的行政村，在美丽乡村长效管理奖励资金的基础上额外增加一定比例作为补助。第三步，引导全民参与。在全县营造鼓励绿色、低碳生活方式的舆论氛围，召开农村生活垃圾分类专项工作会议，从多方面多角度发动农民进行生活垃圾分类。通过县、乡镇（街道）、村各个层面举办形式丰富、活动多样的垃圾分类比赛来撬动村民参与生活垃圾分类的热情，激发农民参与并逐步推进垃圾分类工作的积极性和自觉性。

    2.科学规划布局，稳步推进。一是强化部门联动。农村生活垃圾分类工作量大、牵涉面广，安吉县在工作推进中充分调动新农办、城管局、文明办等各部门共同合作，将《中国美丽乡村生活垃圾分类指导手册》《安吉县农村生活垃圾分类处理规范》等实施标准严格落实到位，将垃圾分类工作的开展实施和长效管理纳入美丽乡村长效管理督查。二是鼓励试点先行。2013年先选取7个积极性最高的行政村开展进行试点，同时把生活垃圾分类纳入农民培训计划，在试点率先进行垃圾分类专项培训。对试点工作成效和经验进行总结和提炼，形成了厨余垃圾沼气利用、堆肥处理、烘干碾碎集中处理和生物菌高效处理等五大处理模式，为全县推广农村生活垃圾分类工作提供了示范和经验。三是坚持有序推进。在鼓励试点先行的基础上，有计划、有步骤地在全县推开农村生活垃圾分类工作。2014—2017年又逐步新增和扩大农村生活拉圾分类实施村的数量范围，到2017年9月底实现全覆盖。

    3.勇于探索创新，多措并举。一是村级自主创新。安吉在农村生活垃圾分类工作的实施和推进过程中，由于浓厚的“赶学比超”氛围，涌现出很多村自主创新的模式，如孝丰镇的横溪坞村开展的“垃圾不出村”模式，是没有借鉴的国内首创。横溪坞村的村两委班子和党员带头，向村民发放“垃圾要回家，请你帮助它”垃圾分类倡议书和自制的图文并茂、通俗易懂的垃圾分类方法宣传册，同时开设宣传垃圾分类和指导村民将垃圾变废为宝的“蛹工坊”，在每月的党员活动日召集全村的党员将垃圾变成各种实用美观的工艺品，通过各种方式实现生活垃圾在村内的生态循环处理。二是注重技术创新。在常规方式基础上，利用互联网技术与农村生活垃圾分类工作相结合，充分发挥互联网技术的作用来实施美丽乡村长效管理，开发了集管理、监督、服务、展示于一体的微信公众号“乡村卫事”，在微信公众号上对生活垃圾分类工作做得有特点有成效的行政村进行宣传。同时，号召市民看到垃圾分类工作没做好的村进行实时拍摄上传到公众号进行爆料，引导村民积极参与农村生活垃圾分类和美丽乡村环境管护。该微信公众号自2018年6月1日开始上线，已成为群众参与监督、管理环境卫生的高效手段之一。三是注重模式创新。2016年开始创新试点先行开展垃圾不落地模式，在上墅乡和天荒坪镇的余村探索定点投放和定时收集的的新模式，收集过程中确保无垃圾暴露、无落地转运和无沿途渗漏的“三无”原则，使农村生活垃圾管理在垃圾分类基础上进一步提高。通过试点，总结“余村模式”和“上墅模式”两种垃圾不落地收集模式的经验，并在全县及省内部分县市进行了推广。

    4.取得的成效。四年来，安吉县的农村生活垃圾分类工作成效明显，农村环境质量在原有基础上进一步提升，农民卫生习惯和文明素养进一步提升，垃圾资源得到了有效的开发利用，推动了县域、特别是乡村经济社会的全面发展。

    第一，县域环境得到显著提升。通过推进垃圾分类工作更好地实现了农村生活垃圾的“减量化、资源化和无害化”，减少了对土壤、水源等环境的二次污染，减轻了全县生活垃圾处理的压力，全面提升了农村生活环境。

    第二，农民素养得到较好提升。很多村通过妇女主任组织妇女同志开展垃圾分类知识的培训来带动村村户户的家庭积极参与垃圾分类，通过组织培训和比赛活动使越来越多的村民养成良好的垃圾分类习惯，培养他们环境保护的先进理念和生态文明意识，从整体上提升村民的精神文明素质。

    第三，美丽乡村长效管理体系更加优化。在国内城市垃圾分类效果不明显的情况下，率先开展农村生活垃圾分类工作，在农村垃圾管理体制机制、分类方式、管理体系等方面进行了大胆的探索与创新，有力推动了生态文明和精神文明建设，持续保持了美丽乡村建设引领示范作用，取得了良好的绩效。

    五、安吉县农村生活垃圾分类政策评价

    调研结果显示，垃圾分类制度实施后，全县统一部署动员，乡镇（街道）大力推进，各行政村积极宣传和推广，村民的垃圾分类意识较好，生活环境与以前相比有显著改善，但也存在一些问题。

    1.长效管理机制不够完善。垃圾分类是一项持续的、艰巨的、系统的工作，一方面，安吉的农村垃圾分类工作在全省和国内都算做得比较出色的;但从另一方面可以看出，安吉目前经得起时间考验的长效管理还有待加强。垃圾分类收运体系长效发挥作用的体制机制尚不够完善，确实给长效管理带来了难度，垃圾分类实施村在实施年之后开展垃圾分类情况的考评机制还有待进一步的完善。

    2.宣传和培训政策不够完善。大多数城镇和村庄都非常注重基础设施建设，但不太重视末端的垃圾分类，没有广泛地开展组织和动员村民去做具体的垃圾分类工作，导致很多村民参与的积极性不高，并没有真正形成植根于内心的垃圾分类意识。有些农户甚至认为垃圾分类与自己无关，是保洁员的责任，导致一些村的垃圾分类工作处于被动，缺乏长效坚持的群众基础。

    3.收运体系和机制不够完善。安吉是“两山”理念发源地，实施生态立县发展战略已久，村民大都具有较强的环境保护意识，可如果没有完整、有序的收集、运输和处置等组成的垃圾末端处置及再利用体系的支持，垃圾分类工作很可能是昙花一现，最终成为劳民伤财的空忙活。

    六、安吉县农村生活垃圾分类政策的优化建议

    1.加强监督和考评，建立健全激励和惩罚机制。引入相应的激励和惩罚措施，将考评结果与乡镇及相关人员的绩效联系起来。建立对居农户的激励措施，可根据实际情况通过表彰、发放奖品、日用品兑换等方式，以奖励生活垃圾分类做得好的家庭和个人。

    2.加大宣传力度，强化源头分类意识。农村生活垃圾涉及的人多面广，必须充分发挥各级部门、新闻媒体的作用，发挥各类志愿者社会组织的作用，大张旗鼓地开展宣传，营造氛围，加大对农户的垃圾分类的宣传和指导，提升农户参与自觉性和分类准确性。

    3.进一步加大创新力度，深化末端分类的长效机制。勇于创新，积极探索各种实施垃圾分类的各种制度和措施，开展垃圾分类的创意比赛，征集大量好的想法，好的做法，好的经验，因村制宜，做出特色，在垃圾分类收运体系长效发挥作用上寻找更有力的方法和途径。

    4.改革经营管理机制，推动发展垃圾经济产业。转变过去垃圾处理完全由政府控制和单一经营的政府职能，由政府主导逐步向政策引导和市场监管转变，制定促进垃圾处理产业化的法规、政策，通过减免税收、贷款补贴等鼓励政策促进相关企业进入该产业。

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