农民的政策态度及形塑逻辑研究

    魏瑞

    摘 要：政策执行的相关研究指出，“公共政策能否有效执行，在相当程度上取决于政策适用主体的态度。”[1]农民作为农村公共政策的目标和受众群体，其对于农村公共政策的态度在一定程度上决定了相关政策的有效性，假如农村公共政策的政策适用主体——农民并没有服从政策的意愿，或以政策要求相反的方式行动，那么就会导致政策的无效或失败。因此，对当前农民政策态度的现状及其影响因素进行深入的研究和了解，对于进一步促进农村公共政策的有效执行具有重要的现实意义。

    关键词：农民;政策态度;影响因素

    中图分类号：F323.6? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）34-0016-02

    引言

    在城乡二元结构分异日益严峻的形势下，党中央和国家为缩小城乡差距，制定和出台了一系列农村公共政策，力图进一步地改善农民的生活状况。而农村公共政策能否有效执行，在很大程度上取决于农民的政策态度。农民的政策态度指的是农民对于农村公共政策的看法、评价以及一种稳定的心理倾向，主要表现为对政策的认可、满意及支持。因此，笔者将围绕这三个维度来分析农民政策态度的现状，并深入挖掘影响其形成的重要因素。

    一、农民政策态度现状分析

    1.农民的政策认同度。农民对政策的认同包括政策内容、政策执行、政策效果三个方面，在不同方面又具有不同的表现。首先，农民对于政策内容是持积极、肯定的态度。一系列农村公共政策相继出台的目的就是为改善农民生活状况，提高农民生活水平，进一步促进农村的发展[1]。所以，农村公共政策必然在总体目标和整体内容上都带有极强的惠民及利民的特点，农民了解了政策的普惠内容，感知到了政策对其生活需求的考量和满足，必然就会对政策目标和政策内容产生积极和肯定的态度。其次，与政策内容相反，农民对于政策执行则是持消极、否定的态度。我们在生活中最常听到农民说的一句话就是“上面政策好，下面和尚把经念歪了”，在农民眼里，政策执行状况总是与宏观政策文本所要求的内容有所差异，可以看到，农民对于政策执行是存在很多意见和看法的，而这也直接影响到了他们对于政策执行的认可度。最后，农民对于政策效果则是一种较为中立的看法，即肯定整体政策效果，质疑部分政策效果。综合来说，农村公共政策确实在很大程度上改善了农民的生活水平并促进了农村的发展，农民当前的生活状况同建国初期相比可谓是发生了翻天覆地的变化，而这一切都有赖于国家政策的支持，处于其中的农民自然对这一政策效果持肯定的态度。但是对于部分政策的效果，农民又有一些不同的看法，比如医疗保险政策，本来其目的是减轻农民看病难的问题，避免农民因病致贫。然而现实中农民更多的是认为医疗保险费用加重了其经济负担，烦琐的报销程序更是增加了其时间成本。因此，对于这类政策农民是众说纷纭、各执一词。

    2.农民的政策满意度。满意度是指利益相关者对政策的满意程度以及政策满足特定群体的需要、偏好或价值观的程度[2]。农民对于农村公共政策的满意度即是以政策对于满足其生活需要与利益诉求的程度为衡量标准的。就政策内容来说，宏观政策文本的制定本就以满足农民利益需求和改善农民生活水平为出发点和落腳点，所以其内容必然符合农民的需要与诉求，而农民自然对其持有极高的满意度。但从政策执行和政策效果来说，农民对其的满意度又有所回落。中央制定和出台的各项政策，都具有极强的宏观性，而具体到各个层级的政府时，难免要根据各地的具体情况来制订相应的执行计划。而在这个过程中，必然会存在具体计划与宏观文本之间难以对接的地方。在这种情况下，农民就会认为政策执行出现偏差，政策效果也大打折扣，由此而降低了对于政策的满意度。

    3.农民的政策支持度。与政策认同度、政策满意度相比，农民对于农村公共政策的支持度是最高的。矛盾的是，即便农民在政策认同度和政策满意度上都带有些微负面的评价，但在政策支持度上却都处于一个极高的状态。比如医疗保险政策，农民对其认可度和满意度都存在一些波动，但对于该项政策又是持非常支持的态度，原因是“有比没有好”，可以看到，在农民眼里，对于政策的认同度、满意度以及支持度的衡量是存在两套标准的，即以获益程度的多少来判断其对政策的认同度和满意度，但同时又以有利和无利的标准来判断其对政策的支持度，其中的利益计算和经济考量可见一斑。

    二、农民政策态度的形成动因

    1.农民的政策认知不足。农民的政策认知是指农民对于各项农村公共政策的了解和认识以及理解与把握，准确的政策认知是农民形成正确的政策态度的前提之一。然而，由于政策认知本就是一种极为复杂的心理活动过程，带有极强的主观性，再加之农民本身的文化水平和知识素质并不是很高，所以在对政策的理解和认识上难免出现偏差，造成对政策信息的误读和曲解，由此影响到其对于政策的态度。

    2.基层组织的传播缺位。农民之所以会对政策内容和政策目标持有极高的认可度和满意度，而又对政策执行和政策效果有着褒贬不一的看法，主要是因为官方媒介的大肆宣传以及基层组织的传播缺位。中央制定的农村公共政策的文本内容具有一定的宏观性和综合性，其勾勒的是整体的农村发展和农民生活富裕的方向，这本就会使农民增强对其的认可度及满意度，再加之官方媒介的宣传，传播范围越发广泛，更是强化了农民对于政策的认同及满意。然而，由于农民本身存在的认知障碍，很难对政策的具体内容完全掌握，这就需要基层组织加以解释和传播，但事实上基层组织在传播上却处于缺位或粗放宣传的状态，所以农民就只能进行选择性的认知和创造性的理解，由此认为“上面政策好，下面把经念歪了”。再则，宏观政策文本具体到各个地方时，地方又会根据各自的情况制订因地制宜的具体计划，但是地方政府和基层组织又缺乏对各种具体计划的传播和解释，造成农民只知宏观政策而不知具体计划的情况。由此，当政策文本与具体政策执行计划出现差异时，农民便会降低对于政策执行和政策效果的认同度及满意度，进而影响到农民对于农村公共政策的整体态度。

    3.对政策执行者的信任缺失。农民对于农村公共政策的执行者即基层政府的信任程度也是影响农民政策态度的一个重要因素。在农村生活中，农民会由于其自身的一些受挫的政治经历或是基层干部在政治素质、治理能力及村庄发展水平上存在的一些问题而失去对基层干部的信任，形成对于基层干部的刻板印象，并将这种情绪迁移到基层干部的政策落实行为上，认为基层干部必然会在政策执行的过程中出现执行失真或是执行不到位的情况，无法全面贯彻落实政策效果以及完全达到政策目的，由此就会带来农民对于政策认可度及满意度的下降，进而影响到农民整体的政策态度。

    三、转变农民政策态度的路径

    1.加强政策宣传，消解农民的政策认知障碍。农民文化水平的限制造成了其对政策理解和认识上的困难，而政策宣传的缺位则进一步放大了这种窘境并在一定程度上造成了农民对于基层干部政策执行以及政策效果的误解。因此，基层组织必须加大政策宣传力度，加深农民对政策的把握和理解。首先，必须组织农民进行系统的、规范化的学习与实践，设置专门的解释机制来对政策进行细致和深入的解读，不仅要求实现农民对政策的了解，还要加深农民对政策的理解，使农民既知其然又知其所以然。其次，要充分发挥党员和村民代表的学习模范及带头作用，相对来说，党员及村民代表的文化水平要略高于普通群众，其对于政策的认知和理解必然要比普通群众到位、深入一些。再加之他们也是村民群体的一员，不存在干群身份的区分，由此更容易亲近农民，不易遭到农民的排斥和抗拒，由其来做宣传会使农民更易接受。最后，要充分发挥地方频道、墙报、宣传栏以及村广播的宣传作用，利用这些媒介对国家政策的内容、主旨、目标及过程等进行传播和解释，于农民而言，这是既省时还便捷又最容易接受的宣传方式。

    2.加强互动参与，发挥农民的适用主体作用。农民作为农村公共政策的适用主体，其有权利也有义务参与到政策执行的过程中来，这不仅有利于加深农民对政策的认识和理解，还能在互动的过程中让农民了解到政策所蕴含的价值和意义，了解到政策的合法性、合理性以及重要性。同时，也只有动员农民参与到政策执行的过程中来，农民才会了解政策具体执行与政策宏观文本之间存在的差距，从而消除农民对于基层干部在政策执行和政策效果上存在的误解，加深政策执行主体和政策适用主体之间的交流与互动。再则，动员农民参与，也更有利于农民的真实诉求和迫切需要的表达，将农民的想法反馈到政策上，使政策制定更加能够解决农民的生活问题，进而提升农民对政策的认同度、满意度及支持度。

    3.重建政府公信力，强化农民对基层干部的信任。在当代的农村公共管理生活中，基层干部和农民之间已经架起了由高强度的不信任砌成的“社会墙”，无论基层干部做什么都加以怀疑，这已成为大多数农民的习惯，而这样的情形则会导致“塔西佗陷阱”[3]的發生，因此，必须重拾农民对于基层政府及干部的信任。首先，要避免和农民发生利益上的冲突，恪守政策规定，遵从政策内容，在最大程度上保护最大多数人民群众的利益。其次，设立农民监督机制，将政策执行过程透明化，使农民成为政策执行的监督人及见证人。最后，基层干部也应注重提高自身的政治素养及治理水平，树立廉洁自律的形象，由此才能消除同农民之间的隔阂与距离，进而提升农民对于政策内容、政策执行以及政策效果三个维度的积极的政策态度。

    参考文献：

    [1]? 刘伟忠.政策适用主体及其政策态度分析[J].社会科学研究，2007，（4）.

    [2]? 陈善平，李树茁，容建中.运动承诺和锻炼条件对大学生体育锻炼行为的影响[J].北京体育大学学报，2005，（11）.

    [3]? 上官酒瑞.制度建设与政治信任的修复[J].探索，2012，（5）.