城市绿地系统规划成果技术审查常见问题与解决对策
朱海雄 程昊
摘要：为确保城市绿地系统规划成果技术审查的质量，根据多年来对湖南省各城市绿地系统规划成果技术审查的工作经验，结合《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》等规范性文件要求，总结出绿规技术审查机制不健全、成果内容不完整、前期研究不到位、绿地计算规则不熟悉和绿地空间研究不透彻五类常见问题。经分析，着重从完善绿规技术审查机制、重视符合性审查和注重专家会议审查三方面提出解决对策，以确保城市绿地系统规划成果的科学性、规范性和可实施性。
关键词：城市绿地系统规划；技术审查；常见问题；对策
随着生态文明建设的加快推进。各城市对城市绿地系统规划（下简称“绿规”）的编制工作越来越重视。绿规的技术审查是保障绿规质量的重要手段。但由于多方面原因，很多城市对绿规的技术审查工作流于形式。园林绿化主管部门应该如何组织绿规成果技术审查。才能确保技术审查的质量。保证绿规成果的科学性、规范性和可实施性？根据多年来对湖南省大部分城市绿规成果技术审查的工作经验。总结出绿规技术审查时存在的常见问题并提出解决对策。
1.绿规成果技术审查常见问题总结分析
1.1绿规技术审查机制不健全
很多城市没有建立健全完善的绿规技术审查机制。导致绿规成果技术审查流于形式。
1）园林绿化主管部门对成果前期把关不到位。很多城市绿规没有专门部门和人员管理，且技术力量薄弱，导致前期交流及符合性审查开展较少，全凭编制单位自己做主，提交会议审查的成果良莠不齐。
2）会议形式的绿规技术审查对成果把关作用不明显。审查形式以会议审查为主，很多城市召开会议时，与会专家和职能部门没有提前看文本、核对规划成果内容，也没有现场踏勘直接开会。特别是外地专家不了解当地的相关规划、自然条件、人文历史和绿化现状，导致审查停留在表面，难以全面审查出成果中存在的问题。
1.2绿规成果内容不完整
由于编制经费不足、参编人员责任不强、编制时精品意识不够等原因造成成果内容不完整、深度不够。
1）闭门造车多、深入调查少，省略了《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》规定的工作量大、完成难度大的基础工作。如地形图、遥感影像数据和各类规划等收集工作难度大的基础资料。收集不到就放弃。有些绿规成果甚至只有总规作为基础资料。
2）墨守成规多、与时俱进少。根据新要求完善内容的成果不多。近年来新修改和颁布的与绿规有关的规范性文件，针对绿规提出了新的要求。例如增加城市公园建设与保护专项规划、城市绿地低影响开发雨水系统构建规划、城市绿地系统防灾避险规划和区域植物及引种育种规划等内容。很少有绿规编制单位主动将新要求纳入绿规中。
3）引导内容多、强制标准少。根据规范性文件建立完善的强制性内容体系的成果不多。如将《城市规划编制办法》及有关规范性文件要求的强制性内容（市域内应当控制开发的地域；城市规划区各类绿地的具体布局，划定的绿线；规划指标及各类绿地的控制指标、城市园林绿化强制性条文；城市绿地防灾避险规划等）完整纳入的绿规成果很少。
1.3规划前期研究不到位
1.3.1上位规划研究不够
由于总体规划中绿地系统研究深度不够、城市土地利用等专项规划与总规不一致、城市发展背景变化等原因，使得绿规的编制依据指导作用不强，故必须加强上位规划的协调研究。
1）城市总规与绿规同时编制的城市较少。绿规编制基本是在总规编制后。绿地布局结构拘泥于总规。仅成为对总规研究成果的简单延续。
2）采用以总规为主结合相关规划、政策变化进行专题前期研究，较少利用研究成果来指导绿规编制。
1.3.2现状分析评价不足
没有深入掌握城市的自然条件、历史人文和绿化现状水平，将无法准确把握规划方向及科学制定规划目标。对于自然本底、历史人文、绿化等具有明显地域特征的现状。很少专题研究，大多停留在定性分析。仅凭表象作出直观判断后形成对自然空间、山水脉络和绿化现状的优劣势判断。并直接在规划中规定应该怎样做，但没有写明原因。
1.3.3各方诉求了解不够
只有充分了解各方诉求。才能掌握、平衡和在规划时最大化满足各方需求，同时能准确把握规划重点。
1）与相关部门的协调沟通不够，导致绿规成果可实施性差
由于缺乏与相关部门的协调和统筹，导致许多功能绿地从技术的角度考虑是合理的，但是具体落实到用地，可能面临着空间冲突的问题，如：与土地部门已审批的用地性质不符、与各区政府的开发意向矛盾等，最终导致绿规成果实施效果不佳。
2）公众参与规划较少，导致绿规成果不能准确反映民意
运用公众参与的规划方法，了解市民需求。可以提高规划的准确性和操作的有效性。避免编制中的主观意识，让规划的内容更贴近广大市民。来自各个行业和不同社区的参与者见解各异。对自己熟知的城市和社区有深刻的情感和认知。这些使得绿规成果更加实用完善。利于短期内完成原本不可能实现的任务。
3）专家咨询的规划手段运用不够。导致绿规成果存在主观片面
只在中期成果和最终评审时邀请专家审查，其他环节较少咨询专家。造成成果修改工作量大。甚至推倒重来，严重影响工作效益。
1.4指标计算规则不熟悉
1.4.1现状和规划绿地指标纵向比较流于形式
现状绿地和规划指标计算应按《城市绿地分类标准》执行，有些绿规编制时无意识或图省事将现状绿地按《城市园林绿化评价标准》计算，使得标准绿地率等指标与《城市绿地分类标准》的计算口径不一致，造成现状和规划绿地指标纵向无可比性，不利于指标的分析比较及科学合理制定规划指标。
1.4.2规划绿地指标计算不科学
1）绿地率和人均公园绿地指标定得过高
根据城市建设用地结构、用地平衡及绿地现状指标。不同城市规划绿地率和人均公园绿地面积达到一定数量时将很难增加。然而有些绿规不是通过科学计算而是人为设定不切实际的两项指标。
2）附属绿地率控制指标计算不规范
不了解新的控制指标（如工业用地绿地率低于20%），简单按各类城市建设用地的规划面积及绿地率控制指标统计面积（现状绿地较少达到控制指标。又很难通过提质达标）等导致规划绿地率等指标出现偏差。
3）绿地指标体系不完善
没有根据新规范性文件及科研成果完善绿规指标体系。如《海绵城市建设技术指南》中下沉式绿地率、透水铺装率和绿色屋顶率等指标；不能将绿地建设考核指标的城市绿化覆盖率纳入绿规指标体系。
1.5绿地空间布局研究不透彻
1.5.1空间上保护不够
由于绿地空间布局只是简单延续总规成果，对现状自然本底研究不够，导致无法达到保护和利用优良的自然山体、河湖湿地、植物群落来优化绿地系统布局的目标。事实上城市规划是动态的。需要随着时代发展变化。科学合理的布局调整可由城市控规落实，可在下轮总规修编、修改或调整中实现大幅度调整。
1.5.2结构上“线”路不通
1）规划图纸上“线”好象是连起来的。但实际上连接度和连通性很差，如很多城市的水系绿带宽度不够且多被道路分割开；很多道路绿带仅为两排行道树并被交叉口隔断等。“线”路不通畅造成网络不完整。动植物不能在城市中各种块状绿地和城郊生态绿地形成的“廊道”自由迁移。
2）有些绿道、廊道的布置未充分考虑城市的主导风向，有的主通风廊道存在障碍点（如某市沿主导风向规划的绿廊。有几公里的距离无法连通），导致通风廊道构建不到位，不利于污染物、城市内部热量和废弃物等的疏散。无法有效缓解城市热岛效应和吹走雾霾。
“线”路不通，降低网络状绿地系统的生态功能。无法实现中共中央国务院提出的“构建绿道系统。实现城市内外连接贯通，将生态要素引入市区”的目标。
1.5.3布局上实际不均
机械运用公园绿地服务半径覆盖面积来衡量绿地布局，造成实际上的布局不均衡。如沿河流布置公园绿地。对面在服务半径覆盖范围内的居民区因无桥梁连通而无法享受公园服务；收费公园及出入口少的公园服务功能差等造成事实上的绿色福利享受不均等等。
2.绿规成果技术审查常见问题解决对策
2.1完善制度层面的绿规技术审查机制
2.1.1成立专门管理部门
园林绿化主管单位应设立绿规管理部门并配备较高综合素质和专业素质的技术人员组织绿规编制。同时应考虑相关规范性文件要求和本城市实际制订规划技术条件并在编制合同中明确。
2.1.2完善绿规技术审查机制
审查机制宜采用符合性审查和专家审查结合的形式，并确保审查不走过场
1）主管部门应组织相关职能部门，根据城市总规、相关规划、规划技术条件、绿规编制合同及相关规范性文件审查成果符合性。主要审查成果规范性和可操作性。
2）专家会议审查之前专家及职能部门应有充足的时间研究成果并组织不熟悉本城市的专家现场踏勘，专家会议主要审查成果的科学性。
2.2重视规范及可操作层面的符合性审查
2.2.1成果表达应符合规范要求
1）成果四部分内容应按明确的地位作用编制
根据《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》的要求：一是文本和图则作为法定文件强调用词的精炼、准确和规范，强调规划结果和条文式的表述；二是受文本条文表述的严格限制。规划设计者一定要注重件的表达，规划理念的阐述、设计的思考、问题的分析、专题的论证等形成规划成果的全过程必须在规划说明中完整清晰地表达，对方案科学性、合理性、可实施性即方案优劣的评判主要是借助于件来完成的；三是基础资料汇编要全面真实准确。
2）成果应按新要求补充内容
如果规划编制合同或规划技术条件没明确，编制单位应根据新出台的规范性文件和规范要求补充规划内容。同时合理界定强制性内容与引导性内容。
2.2.2成果内容应符合规划要求
成果内容应符合城市总体规划及相关规划的要求，与各类规划相冲突的内容应充分论证并协调到位。
2.3注重科学层面的专家会议审查
2.3.1绿规前期研究能准确把握绿规方向
规划前期专题研究重点应包括城市总规与相关规划的解读、绿规实施情况评估、园林绿化现状调查分析评价、规划区自然生态本底调查分析评价、各方对规划需求等方面。应运用科学的研究方法。弄明白问题在哪、优劣势在哪。准确把握规划编制的工作重点。提出能引领城市发展的目标、指标及布局。
2.3.2绿规指标体系能科学反映绿规目标
1）补充新出台的标准规范中的指标。完善绿地规划指标体系。
2）强制性指标应符合规范。引导性指标如树种规划中的技术经济指标应对地带性植被类型、建群种等应调查研究后制定或者借鉴研究成果自然条件相似区域的成果。
3）规划绿地指标应按规划目标及绿地现状科学分析计算。并应最大限度地提高规划绿地率等指标。
2.3.3绿地空间布局能充分发挥绿地功能
充分利用前期专题研究成果，通过合理均衡的布局落实规划目标指标，同时应确保充分发挥绿地功能。一是对城市环境的影响。包括是否有利于缓解城市空气的污染、是否有利于城市组团的形成或能够防止城市建成区无序扩大等；二是对城市自然资源的保护和合理利用程度；三是在城市功能性质定位中的地位和作用。对城市的旅游发展、城市宜居水平和生态水平能发挥重要作用。包括是否有利于城市风貌的形成、是否有利于绿色福利享受均等性等。
3.结语
本文针对绿规技术审查中发现的审查机制不键全、成果内容不完整和前期研究不到位等五个方面的常见问题进行分析研究。后从完善绿规技术审查机制、重视符合性审查和注重专家会议审查三个方面提出解决对策。但研究还不够深入，仅为工作经验的分享。做好绿规成果技术审查工作需要不断更新知识和积累经验。
摘要：为确保城市绿地系统规划成果技术审查的质量，根据多年来对湖南省各城市绿地系统规划成果技术审查的工作经验，结合《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》等规范性文件要求，总结出绿规技术审查机制不健全、成果内容不完整、前期研究不到位、绿地计算规则不熟悉和绿地空间研究不透彻五类常见问题。经分析，着重从完善绿规技术审查机制、重视符合性审查和注重专家会议审查三方面提出解决对策，以确保城市绿地系统规划成果的科学性、规范性和可实施性。
关键词：城市绿地系统规划；技术审查；常见问题；对策
随着生态文明建设的加快推进。各城市对城市绿地系统规划（下简称“绿规”）的编制工作越来越重视。绿规的技术审查是保障绿规质量的重要手段。但由于多方面原因，很多城市对绿规的技术审查工作流于形式。园林绿化主管部门应该如何组织绿规成果技术审查。才能确保技术审查的质量。保证绿规成果的科学性、规范性和可实施性？根据多年来对湖南省大部分城市绿规成果技术审查的工作经验。总结出绿规技术审查时存在的常见问题并提出解决对策。
1.绿规成果技术审查常见问题总结分析
1.1绿规技术审查机制不健全
很多城市没有建立健全完善的绿规技术审查机制。导致绿规成果技术审查流于形式。
1）园林绿化主管部门对成果前期把关不到位。很多城市绿规没有专门部门和人员管理，且技术力量薄弱，导致前期交流及符合性审查开展较少，全凭编制单位自己做主，提交会议审查的成果良莠不齐。
2）会议形式的绿规技术审查对成果把关作用不明显。审查形式以会议审查为主，很多城市召开会议时，与会专家和职能部门没有提前看文本、核对规划成果内容，也没有现场踏勘直接开会。特别是外地专家不了解当地的相关规划、自然条件、人文历史和绿化现状，导致审查停留在表面，难以全面审查出成果中存在的问题。
1.2绿规成果内容不完整
由于编制经费不足、参编人员责任不强、编制时精品意识不够等原因造成成果内容不完整、深度不够。
1）闭门造车多、深入调查少，省略了《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》规定的工作量大、完成难度大的基础工作。如地形图、遥感影像数据和各类规划等收集工作难度大的基础资料。收集不到就放弃。有些绿规成果甚至只有总规作为基础资料。
2）墨守成规多、与时俱进少。根据新要求完善内容的成果不多。近年来新修改和颁布的与绿规有关的规范性文件，针对绿规提出了新的要求。例如增加城市公园建设与保护专项规划、城市绿地低影响开发雨水系统构建规划、城市绿地系统防灾避险规划和区域植物及引种育种规划等内容。很少有绿规编制单位主动将新要求纳入绿规中。
3）引导内容多、强制标准少。根据规范性文件建立完善的强制性内容体系的成果不多。如将《城市规划编制办法》及有关规范性文件要求的强制性内容（市域内应当控制开发的地域；城市规划区各类绿地的具体布局，划定的绿线；规划指标及各类绿地的控制指标、城市园林绿化强制性条文；城市绿地防灾避险规划等）完整纳入的绿规成果很少。
1.3规划前期研究不到位
1.3.1上位规划研究不够
由于总体规划中绿地系统研究深度不够、城市土地利用等专项规划与总规不一致、城市发展背景变化等原因，使得绿规的编制依据指导作用不强，故必须加强上位规划的协调研究。
1）城市总规与绿规同时编制的城市较少。绿规编制基本是在总规编制后。绿地布局结构拘泥于总规。仅成为对总规研究成果的简单延续。
2）采用以总规为主结合相关规划、政策变化进行专题前期研究，较少利用研究成果来指导绿规编制。
1.3.2现状分析评价不足
没有深入掌握城市的自然条件、历史人文和绿化现状水平，将无法准确把握规划方向及科学制定规划目标。对于自然本底、历史人文、绿化等具有明显地域特征的现状。很少专题研究，大多停留在定性分析。仅凭表象作出直观判断后形成对自然空间、山水脉络和绿化现状的优劣势判断。并直接在规划中规定应该怎样做，但没有写明原因。
1.3.3各方诉求了解不够
只有充分了解各方诉求。才能掌握、平衡和在规划时最大化满足各方需求，同时能准确把握规划重点。
1）与相关部门的协调沟通不够，导致绿规成果可实施性差
由于缺乏与相关部门的协调和统筹，导致许多功能绿地从技术的角度考虑是合理的，但是具体落实到用地，可能面临着空间冲突的问题，如：与土地部门已审批的用地性质不符、与各区政府的开发意向矛盾等，最终导致绿规成果实施效果不佳。
2）公众参与规划较少，导致绿规成果不能准确反映民意
运用公众参与的规划方法，了解市民需求。可以提高规划的准确性和操作的有效性。避免编制中的主观意识，让规划的内容更贴近广大市民。来自各个行业和不同社区的参与者见解各异。对自己熟知的城市和社区有深刻的情感和认知。这些使得绿规成果更加实用完善。利于短期内完成原本不可能实现的任务。
3）专家咨询的规划手段运用不够。导致绿规成果存在主观片面
只在中期成果和最终评审时邀请专家审查，其他环节较少咨询专家。造成成果修改工作量大。甚至推倒重来，严重影响工作效益。
1.4指标计算规则不熟悉
1.4.1现状和规划绿地指标纵向比较流于形式
现状绿地和规划指标计算应按《城市绿地分类标准》执行，有些绿规编制时无意识或图省事将现状绿地按《城市园林绿化评价标准》计算，使得标准绿地率等指标与《城市绿地分类标准》的计算口径不一致，造成现状和规划绿地指标纵向无可比性，不利于指标的分析比较及科学合理制定规划指标。
1.4.2规划绿地指标计算不科学
1）绿地率和人均公园绿地指标定得过高
根据城市建设用地结构、用地平衡及绿地现状指标。不同城市规划绿地率和人均公园绿地面积达到一定数量时将很难增加。然而有些绿规不是通过科学计算而是人为设定不切实际的两项指标。
2）附属绿地率控制指标计算不规范
不了解新的控制指标（如工业用地绿地率低于20%），简单按各类城市建设用地的规划面积及绿地率控制指标统计面积（现状绿地较少达到控制指标。又很难通过提质达标）等导致规划绿地率等指标出现偏差。
3）绿地指标体系不完善
没有根据新规范性文件及科研成果完善绿规指标体系。如《海绵城市建设技术指南》中下沉式绿地率、透水铺装率和绿色屋顶率等指标；不能将绿地建设考核指标的城市绿化覆盖率纳入绿规指标体系。
1.5绿地空间布局研究不透彻
1.5.1空间上保护不够
由于绿地空间布局只是简单延续总规成果，对现状自然本底研究不够，导致无法达到保护和利用优良的自然山体、河湖湿地、植物群落来优化绿地系统布局的目标。事实上城市规划是动态的。需要随着时代发展变化。科学合理的布局调整可由城市控规落实，可在下轮总规修编、修改或调整中实现大幅度调整。
1.5.2结构上“线”路不通
1）规划图纸上“线”好象是连起来的。但实际上连接度和连通性很差，如很多城市的水系绿带宽度不够且多被道路分割开；很多道路绿带仅为两排行道树并被交叉口隔断等。“线”路不通畅造成网络不完整。动植物不能在城市中各种块状绿地和城郊生态绿地形成的“廊道”自由迁移。
2）有些绿道、廊道的布置未充分考虑城市的主导风向，有的主通风廊道存在障碍点（如某市沿主导风向规划的绿廊。有几公里的距离无法连通），导致通风廊道构建不到位，不利于污染物、城市内部热量和废弃物等的疏散。无法有效缓解城市热岛效应和吹走雾霾。
“线”路不通，降低网络状绿地系统的生态功能。无法实现中共中央国务院提出的“构建绿道系统。实现城市内外连接贯通，将生态要素引入市区”的目标。
1.5.3布局上实际不均
机械运用公园绿地服务半径覆盖面积来衡量绿地布局，造成实际上的布局不均衡。如沿河流布置公园绿地。对面在服务半径覆盖范围内的居民区因无桥梁连通而无法享受公园服务；收费公园及出入口少的公园服务功能差等造成事实上的绿色福利享受不均等等。
2.绿规成果技术审查常见问题解决对策
2.1完善制度层面的绿规技术审查机制
2.1.1成立专门管理部门
园林绿化主管单位应设立绿规管理部门并配备较高综合素质和专业素质的技术人员组织绿规编制。同时应考虑相关规范性文件要求和本城市实际制订规划技术条件并在编制合同中明确。
2.1.2完善绿规技术审查机制
审查机制宜采用符合性审查和专家审查结合的形式，并确保审查不走过场
1）主管部门应组织相关职能部门，根据城市总规、相关规划、规划技术条件、绿规编制合同及相关规范性文件审查成果符合性。主要审查成果规范性和可操作性。
2）专家会议审查之前专家及职能部门应有充足的时间研究成果并组织不熟悉本城市的专家现场踏勘，专家会议主要审查成果的科学性。
2.2重视规范及可操作层面的符合性审查
2.2.1成果表达应符合规范要求
1）成果四部分内容应按明确的地位作用编制
根据《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》的要求：一是文本和图则作为法定文件强调用词的精炼、准确和规范，强调规划结果和条文式的表述；二是受文本条文表述的严格限制。规划设计者一定要注重件的表达，规划理念的阐述、设计的思考、问题的分析、专题的论证等形成规划成果的全过程必须在规划说明中完整清晰地表达，对方案科学性、合理性、可实施性即方案优劣的评判主要是借助于件来完成的；三是基础资料汇编要全面真实准确。
2）成果应按新要求补充内容
如果规划编制合同或规划技术条件没明确，编制单位应根据新出台的规范性文件和规范要求补充规划内容。同时合理界定强制性内容与引导性内容。
2.2.2成果内容应符合规划要求
成果内容应符合城市总体规划及相关规划的要求，与各类规划相冲突的内容应充分论证并协调到位。
2.3注重科学层面的专家会议审查
2.3.1绿规前期研究能准确把握绿规方向
规划前期专题研究重点应包括城市总规与相关规划的解读、绿规实施情况评估、园林绿化现状调查分析评价、规划区自然生态本底调查分析评价、各方对规划需求等方面。应运用科学的研究方法。弄明白问题在哪、优劣势在哪。准确把握规划编制的工作重点。提出能引领城市发展的目标、指标及布局。
2.3.2绿规指标体系能科学反映绿规目标
1）补充新出台的标准规范中的指标。完善绿地规划指标体系。
2）强制性指标应符合规范。引导性指标如树种规划中的技术经济指标应对地带性植被类型、建群种等应调查研究后制定或者借鉴研究成果自然条件相似区域的成果。
3）规划绿地指标应按规划目标及绿地现状科学分析计算。并应最大限度地提高规划绿地率等指标。
2.3.3绿地空间布局能充分发挥绿地功能
充分利用前期专题研究成果，通过合理均衡的布局落实规划目标指标，同时应确保充分发挥绿地功能。一是对城市环境的影响。包括是否有利于缓解城市空气的污染、是否有利于城市组团的形成或能够防止城市建成区无序扩大等；二是对城市自然资源的保护和合理利用程度；三是在城市功能性质定位中的地位和作用。对城市的旅游发展、城市宜居水平和生态水平能发挥重要作用。包括是否有利于城市风貌的形成、是否有利于绿色福利享受均等性等。
3.结语
本文针对绿规技术审查中发现的审查机制不键全、成果内容不完整和前期研究不到位等五个方面的常见问题进行分析研究。后从完善绿规技术审查机制、重视符合性审查和注重专家会议审查三个方面提出解决对策。但研究还不够深入，仅为工作经验的分享。做好绿规成果技术审查工作需要不断更新知识和积累经验。
