我国中西部高等教育快速发展政策演进及政策工具分析
王雅婷
摘 要：我国中西部地区由于地理位置原因，长期以来经济发展落后，高等教育事业也与东部沿海地区有较大差距。国家近些年来通过对口支援西部地区高等学校计划、“省部共建”高校、中西部高等教育振兴计划、“部省合建”高校等政策对中西部地区的高等教育事业开始发力。其中，选择合适的政策工具是政策实现成效的重要一环，在我国中西部高等教育快速发展政策中，主要运用的政策工具有权威工具、激励工具、能力工具、符号与规劝工具和学习工具五种。对这五个政策工具进行逐一分析，并提出政策工具运用的建议。
关键词：中西部;高等教育;高等教育政策;政策演进;政策工具
中图分类号：G648 ? ? ? ?文献标志码：A ? ? ?文章编号：1673-291X（2019）33-0188-02
引言
教育事业是一个民族的未来，是一个国家的希望。从科教兴国、人才强国到十九大“教育事业放在优先位置”，自改革开放以来，党和国家对教育事业的关注和投入都是史无前例的。高等教育在我国教育体系中是专门培养高精尖人才的一环，当前我国中西部地区，由于经济发展落后，资源匮乏，人才稀缺，一直以来在高等教育发展势头上落后于东部沿海地区。为了解决高等教育资源分布不均的问题，国家推出了一系列促进中西部高等教育快速发展的政策。本文通过运用英格拉姆与施耐德的五个政策工具分类，对中西部高等教育发展政策进行分析，探寻国家对中西部高等教育的政策支持走向，提供政策发展建议。
一、中西部高等教育发展政策演进
我国政府发布的关于促进中西部高等教育发展的相关政策，主要有以下几个。
1.对口支援西部地区高等学校计划。2001年6月，在我国实施西部大开发战略的背景下，教育部发布了《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》，我国促进中西部高等教育发展正式拉开了序幕。
2.“省部共建”高校。2004年，教育部决定与河南省重点共建郑州大学，此即中国第一所省部共建大学的由来。同年决定与中西部无教育部直属高校的省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）各共建一所地方大学，即省属高校与教育部共建，简称“省部共建”高校。
3.中西部高等教育振兴计划。2010年7月，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出要“优化区域布局结构。设立支持地方高等教育专项资金，实施中西部高等教育振兴计划”。2013年，教育部、国家发改委、财政部等多部委联合印发了《中西部高等教育振兴计划（2012—2020年）》，“中西部高等教育振兴计划”开始启动。
4.“部省合建”高校。2018年，教育部在北京召开指令支持和提升中西部高等教育发展座谈会，“部省合建”工作开始启动。“部省合建”这一新的机制和模式，是在当前我国中西部地区还没有部属高校的省份，按照“一省一校、一校一策”的原則，重点支持河北大学、山西大学、内蒙古大学等14所高校建设。
二、中西部高等教育发展政策工具分析
通过对中西部高等教育发展政策进行分析，要想缩短中西部地区与东部地区高等教育的差距，更加直接有效地实现政策目标，必须选择合理的政策工具并精准执行政策。英格拉姆与施耐德以“公共政策通常总是试图让人们去做他们以别的方式不可能做的事情;或者它能使人们去做他们以其他方式一直没有做的事情”为假设，总结出了五个政策工具：权威工具、能力工具、激励工具、符号与规劝工具和学习工具。本文通过从这五个工具的视角入手，对中西部高校发展政策进行分析。
1.权威工具便于政策推行。权威工具意味着政府运用强制性措施要求政策主体按照其规定达成政策目标，它依托于的是国家的权力属性，许可、禁止、命令、监督等是其主要表现形式。高校是隶属于政府的事业单位，在中西部高等教育发展政策中，政府具有对高校的直接控制权。在中西部高等教育振兴计划中，要求“教育部、国家发展改革委、财政部联合组建《中西部高等教育振兴计划》实施工作领导小组，决定重大方针政策和实施方案，协调解决重大问题，指导《振兴计划》的组织实施工作”等等。这种方式便于政策自上而下的推行，也有利于各个组织部门之间进行协调，促使目标迅速的达成，减少内部冲突引起的争端和政策搁置。
2.激励工具调动高校发展信心。激励工具是政府通过一定的回报引导和鼓励政策客体与其追求并实现共同政策目标。在中西部高等教育政策中，主要体现为政府通过引导资源分配的方向以及制定奖惩指标，通过物质或其他方面的激励，诱导高校实现政府政策目标，带动中西部地区高等教育事业的“内生性”发展。在“中西部高校综合实力提升”工程中央财政向14所高校投入60亿元，平均每校获得4.29亿元，通过资金的支持来带动中西部地区教育实质性的改善。在部省合建高校中，教育部更是围绕参照教育部直属高校的标准对待部省合建高校，这一举措对高校能够起到明确的激励作用。
3.能力工具凸显长期效果。能力工具是政府通过对目标群体提供资源、信息、培训等方面的支持，促使其达到政府的政策目标，强调长期的效果。在中西部高校发展政策中，政府通过提供人才培训机会、对口支援帮扶等帮助中西部高校提升自身能力，实现发展，凸显出了新时代政府制定教育政策时的特色。中西部等教育振兴计划中的“千名中西部大学校长海外研修计划”，便是给中西部校长学习的平台，提高他们的管理能力和战略视野。通过加强中西部高校人文社会科学重点研究基地建设，支持中西部高校学术能力的提升，以此来吸引优秀博士毕业生前来任教。
4.符号和规劝工具引领高校价值观。符号和规劝工具假定目标群体会依据自身的价值观来判断是否去执行政策，政府通过工具性的引导，运用政策向目标群体输入价值观和信念来保持政策的稳定性。给予高校“部省合建”“双一流”等称号以及国家重点实验室、国家重点学科等代表身份的符号性描述意味着对其的认同。政府通过对中西部高校“服务国家特殊需求博士人才培养项目”和“服务国家特殊需求硕士人才培养项目”试点工作的指导，对高校灌输服务社会的意识形态。国家为高校提供资源，高校也需要按照国家的要求培养人才满足社会需求，二者建立的双向互动关系使政策拥有可持续发展的空间。
5.学习工具激发高校提升动力。学习工具的目的是为了激发目标群体的学习动力，与政策制定者定期进行互动，提高理解政策的能力。教育部在制定《中西部高等教育振兴计划（2012—2020年）》时，公开向各界征求意见，比如说听证会、座谈会等方式，让政策目标参与到政策制定的过程中去。这种方式可以广泛吸纳中西部高校代表人的意见，切实体会到各个高校的难处，在政策制定时更加有针对性，激发其学习的动力。
三、中西部高等教育发展政策工具建议
1.充分运用多种政策工具，加强不同工具协调配合。每一种政策工具都具有自身的有效性和局限性，所以在选择政策工具时，要分析不同政策工具的优缺点，在不同政策工具组织使用时，也要增强其系统协调性。当前英美国家越来越呈现出对权威工具的保守使用，对我国来说，随着扩大高校办学自主权的呼声越来越高，在政策制定中，一方面应加强组织管理，确保政策的顺利实施，另一方面对高校具体事务的涉及，应引入新的政策工具代替以权威工具为主的方式，减少对其控制。在中西部高校快速发展政策中，当前主要运用的是权威工具和激励工具，能力工具、符号和规劝工具以及学习工具的运用较少，这和我国政府从计划经济以来延续下来的强制命令型政策有关，市场和社会的活力有待进一步激发和强化。而后三种工具正是可以激发高校自身学习的动力，通过政策性的引导，充分利用资源，调动自身活力，促进其发展。
2.减少强制性工具的使用，增加激励性工具的份额。这里所指的强制性工具主要为权威工具，属于计划性、制度性的传统方式。激励性工具包括除权威工具之外的激励工具、能力工具、符号和规劝工具以及学习工具，它们属于运用政府强制性指令之外的如通过资金支持、信息支持、交流座谈等方式对高校进行“柔性”支持。在支持中西部高等教育快速發展的政策中，应当对强制性工具使用的边界有所限制，避免“刚性”指令对高校自主权的损害，也确保政府权力在合理范围内行使。在对激励性工具进行使用时，要了解高校的利益诉求，把握政府和高校的利益共同点，给高校更多自主发展的空间，使政府对中西部高校的支持更加体现公平性、灵活性、适度性。
3.及时调整政策工具的运用，合理安排使用效果评估。高等教育事业是一个循序渐进的发展过程，每一阶段有不同的目标和战略任务。政府在进行政策制定时，应根据当期高校发展的现状，因“校”制宜地运用合理的政策工具来满足现阶段的任务要求。在阶段性任务完成时，可适当引进第三方评估机构对政策实施的效果进行评估，精准分析不同政策工具达成的效果。在政策修订或制定时，及时对上一个阶段中已不适宜现阶段发展的政策工具进行动态调整，对计划使用的政策工具方案进行可行性评估，并适度地改进和创新。
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